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Zoom sur les ONG, ces « entrepreneures du développement » dans le paysage burkinabè

Publié le mardi 17 octobre 2023 à 13h51min

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Résumé
Le Burkina Faso s’illustre comme l’un des pays d’Afrique de l’Ouest où les ONG se bousculent dans chaque domaine de développement et dans chaque localité du pays. Cette forte présence témoigne du fait qu’elles ont réussi à légitimer leur statut d’acteur de développement aux côtés de l’Etat qui leur aménage à cet effet, au moyen de mesures institutionnelles, des cadres propices d’intervention.

Cela n’est possible que dans la mesure où l’action de ces ONG est envisagée en termes de contribution à l’atteinte des priorités nationales de développement définies au niveau de l’Etat. Dans ces contextes, ces ONG se retrouvent prises entre leurs objectifs spécifiques définis dans leurs statuts et les orientations de l’Etat à travers ses politiques publiques de développement.
Mots clés : ONG ; entrepreneurs du développement ; action publique ; politique publique

Introduction

En ce XXIe siècle, l’Afrique peut être perçue comme "la terre des ONG". Et le Burkina Faso s’illustre à cet égard comme l’un des pays d’Afrique de l’Ouest où ces structures se bousculent dans chaque domaine de développement et dans chaque localité du pays. Cette forte présence témoigne du fait qu’elles ont réussi à légitimer leur statut d’acteur de développement aux côtés de l’Etat qui leur aménage à cet effet, au moyen de mesures institutionnelles, des cadres propices d’intervention. Cela n’est possible que dans la mesure où l’action de ces ONG est envisagée en termes de contribution à l’atteinte des priorités nationales de développement définies au niveau de l’Etat.

Dans ces contextes, ces ONG se retrouvent prises entre leurs objectifs spécifiques définis dans leurs statuts et les orientations de l’Etat à travers ses politiques publiques de développement. C’est ainsi que certaines ONG connaissent plus de facilités dans l’obtention de leur droit d’exercice que d’autres, selon que leurs actions s’articulent harmonieusement ou peu avec les actions promues par l’Etat dans le même secteur social, d’où des conflits entre ces acteurs et les services techniques de l’Etat, aussi bien au moment de l’obtention de la reconnaissance qu’au cours de l’exercice.

Partant d’une situation des ONG dans le paysage burkinabè, cette contribution explore le contexte socio-historique de leur émergence. Il analyse ensuite le positionnement de ces ONG par rapport aux priorités nationales de développement dans une double perspective : d’une part, les mécanismes d’appropriation des objectifs étatiques par les ONG dans le cadre d’une convergence d’actions et, d’autre part, les stratégies de légitimation de l’action de l’ONG en cas de divergence d’objectifs.

Méthodologie de la recherche

L’étude est fondée sur une approche qualitative. Dans la conduite de la recherche, nous avons procédé à une analyse de politique publique combinée à une analyse de contenu de données empiriques. Ainsi, il s’est agi de conduire une enquête socio-anthropologique qui a permis de donner la parole aux acteurs afin de recueillir leur point de vue et de donner sens au discours produit. Dans cette optique, il a été réalisé des entretiens semi-directifs avec des responsables d’ONG, de structures de gouvernance de ces ONG comme la DP-ONG et les services techniques du Ministère en charge de l’administration territoriale qui délivre les agréments et de celui en charge de l’économie et des finances. La contribution des personnes ressources a également été essentielle pour éclairer la problématique.

Quelques résultats

La problématique de la contribution des ONG à la promotion du développement peut s’appréhender à partir de plusieurs angles. Partant de la situation des ONG au Burkina Faso et le contexte socio-historique de leur émergence, il s’agit ici d’explorer les mécanismes qui entourent le choix du type d’intervention en lien avec les priorités nationales de développement, pour cerner, in fine, les stratégies d’arrimage que les ONG développent.

-  Contexte socio-historique d’émergence des ONG au Burkina Faso

Les Organisations Non Gouvernementales (ONG) sont des acteurs importants dans la promotion du développement. Elles participent à côté de l’Etat dans la conception, la mise en œuvre et le suivi évaluation des actions de développement. Présentes depuis la veille des indépendances, elles se présentent comme une passerelle entre l’Etat et la population dans l’accompagnement pour le développement, mieux, une alternative à la faible couverture des prestations de l’Etat tant dans l’espace que dans la gamme des problèmes à traiter. Leur omniprésence aux côtés de l’Etat fait d’elles des maillons incontournables dans la chaine du développement.

La perception d’une relative importance de ces entités offre des conditions favorables à leur émergence. En effet, la direction du partenariat avec les ONG (DP-ONG) a répertorié huit cent quatre-vingt (820) ONG couvrant les villes et campagnes burkinabè en 2016, constituées plus ou moins régulièrement suivant les mécanismes de la législation nationale. En outre, on note que sur l’ensemble des ONG répertoriées, seules 289 disposent d’une convention d’établissement valide (DGCOOP 2018).

Plus de la moitié des ONG figurant sur le répertoire n’étaient plus considérées comme actives en raison d’un non renouvellement de la convention, de cessation temporaire ou définitive d’activités. En dépit de cela, il apparait que plusieurs de ces ONG continuent à mener des activités sur le terrain sans avoir au préalable renouvelé leur convention. Cela montre la problématique de la gouvernance de ces « entrepreneurs du développement », l’institution qui en a la charge assumant sa défaillance sous le couvert d’un manque de ressources et de moyens logistiques nécessaires à l’accomplissement de ses missions.

-  Quand l’Etat fait « les yeux doux » aux « développeurs »

Du fait de leur apport dans la prise en charge du développement des communautés, les ONG semblent bénéficier, selon l’appréciation de certains acteurs, d’une forme de « complicité passive » de l’Etat qui « ferme les yeux » sur l’univers des ONG. Leurs contributions semblent notables du fait d’une dualité qui caractérise l’univers du développement : les besoins des populations sont multisectoriels face à un pouvoir d’actions limité des pouvoirs publics central comme décentralisé, notamment du fait des ressources disponibles et des moyens logistiques.et humaines.

Dans le nouveau cadre référentiel du développement du pays qu’est le Plan national de développement économique et social (PNDES), le rôle des acteurs non étatiques est perçu comme prépondérant et, particulièrement les ONG qui devraient, à travers leurs actions, contribuer à l’atteinte des cibles dans chaque axe de développement. De ce fait, l’Etat les considère comme des partenaires, des alliés sur le front du développement.

Dans ce partenariat pour le développement, le paysage des ONG est partagé entre les ONG nationales et celles internationales. Cet univers est resté longtemps dominé par les ONG internationales du fait d’une législation qui ne reconnaissait le statut d’ONG qu’aux organisations internationales. Celles nationales sont dans une dynamique d’émergence à la faveur d’un cadre juridico-institutionnel favorable, sous l’impulsion des reformes entreprises à travers la relecture des textes.

-  Situation des ONG dans le paysage burkinabè

On note une forte présente des ONG étrangères et cette prédominance des ONG étrangères pourrait s’expliquer entre autres par le contexte de pays en développement qui voit dans la collaboration un moyen de faire face aux multiples sollicitations des communautés locales et de sortir de sa situation de « précarité », d’une législation favorable offrant une bonne assise aux structures internationales, d’un relatif climat de paix dont a longtemps bénéficié le pays mais aussi aux relations anciennes entretenues par le Burkina Faso avec certains pays. Car, dans le classement, la France et les Etats-Unis sont les mieux représentés, respectivement avec 56 et 37 ONG. A l’opposé, on comptabilise plus d’une quinzaine de pays qui ne sont représentés que par une ONG au plus. Mais l’Afrique est aussi présente à travers 14 pays.

Le déploiement extraterritorial d’interventions de développement suscite tout de même des questionnements, entendu que les relations entre les différentes nations, qu’elles soient sous le couvert de l’humanitaire ou de l’action sociale, sont fortement emprunte de relations de pouvoir et de domination.

Dans un moment particulier de l’histoire, que l’on pourrait appeler le « point culminant », la décade de 1990-2000, un expert comme J. P. Deler et al (1998) a expliqué à ses lecteurs que la puissance des ONG, leur importance institutionnelle grandissante, leur diversification organisationnelle, l’éventail de leurs activités ne cessent de s’élargir et de se modifier, ne manquent pas de poser nombre d’interrogations en termes d’enjeux politiques et géographiques, économiques et sociologiques, intellectuels et opérationnels.

A ce moment historique les ONG constituent le prolongement du bras de certaines agences ou nations investies d’une mission d’opérationnalisation de leurs propres orientations ou de promouvoir leurs propres valeurs dans des Etats étrangers. Leur influence sur les politiques publiques à travers les différents plaidoyers semble suffisamment illustrative de cet état de fait.

Dans le contexte burkinabè, il faut noter que les ONG internationales ont trouvé dans le contexte socio-politique et institutionnel national des conditions favorables à leur émergence, pendant que la création d’une ONG nationale ne relevait que d’un pur tâtonnement administratif du fait d’un silence du dispositif juridique à ce propos. En effet, selon la direction en charge des libertés publique investie de la mission de leur reconnaissance institutionnelle, le foisonnement de ces « développeurs » peut être analysé en relation avec les réformes socio- politiques du pays.

Pour son premier responsable en effet, tout découle des dispositions relatives à la liberté d’association au Burkina Faso qui a connu deux tournants décisifs : le temps de la loi n°10/92/ADP du 15 décembre 1992 portant liberté d’association au Burkina Faso et celui découlant de sa révision sous le régime de la transition, notamment la loi n°64-2015/CNT du 27 novembre 2014 portant liberté d’association au Burkina Faso. Il explique que :

La loi 10 a été l’une des premières lois, fruit d’un retour à la démocratie, et qui a instauré un régime vraiment libéral en matière de gestion de la création d’associations. Dans cette loi, il n’y avait aucune disposition traitant des ONG. Ce qui fait que la notion d’ONG, depuis 1992 jusqu’à 2015, a été une notion informelle, inventée et avec une pratique non encadrée.

De ce point de vue, étaient ONG uniquement les associations étrangères qui demandaient à s’installer au Burkina Faso pour exercer des activités dans des domaines divers ; elles étaient soumises à la procédure d’autorisation d’intervention. Après cette autorisation, elles concluaient une convention avec le ministère de l’économie et des finances qui leur accordait un certain nombre d’avantages et en retour les assujettissait à un certain nombre d’obligations.

C’est à partir donc de la signature de la convention avec le ministère de l’économie et des finances qu’ils acquéraient le statut d’organisation non gouvernementale. Donc, cette loi avait deux inconvénients majeurs : le premier est qu’il n’y avait pas de disposition légale applicable aux ONG, c’était par procédure administrative que les associations étrangères étaient reconnues et dans cette logique, une association nationale ne pouvait pas au regard de la loi obtenir le statut d’ONG (entretien réalisé avec l’ex directeur de la Direction des libertés publiques à Ouagadougou le 20 mars 2017).

Ainsi, on comprend davantage la prédominance des ONG internationales sur celles nationales dans le contexte burkinabè. Mais, avec le temps et au regard de certains attraits de ce milieu, des ONG nationales naitront progressivement, fut-ce au prix de quelques distorsions qui ont entrainé des réajustements juridiques et institutionnels face à la demande grandissante. Les éclairages de l’ancien Directeur des libertés publiques confirment cet état de fait :

De temps en temps, certaines associations nationales devenaient ONG, mais c’était par bricolage juridique qu’il parvenait à ce statut. Et justement, c’est pour corriger cette imperfection que la loi 064 a été adoptée en précisant la notion d’ONG et les modalités d’obtention du statut d’ONG. Maintenant, les ONG concernent deux types d’associations : les associations internationales qui ont conclu une convention avec le ministère de l’économie et des finances et les associations nationales qui ont signé un accord-cadre avec le ministère de l’économie et des finances. On a donc corrigé les choses à deux niveaux (entretien réalisé avec l’ex directeur de la Direction des libertés publiques à Ouagadougou le 20 mars 2017).
Cette situation est confirmée par un des responsables de la direction du suivi des ONG. Selon l’un d’eux en effet,

L’avantage part d’abord de la loi portant liberté d’association, depuis la loi 10 et qui a été revue sous la transition pour devenir la loi 64, où les associations au niveau national peuvent devenir une ONG. Sous la loi 10, on ne parlait pas d’ONG nationale en tant que telle. Quand on dit ONG, c’était vraiment une appellation générique. C’est sous la transition que cela a été corrigé : on a introduit d’autres considérations. Maintenant, la nouvelle loi autorise que des associations nationales puissent être agréées comme ONG ; avant, ça existait sous certaines formes, notamment quand l’association est reconnue d’utilité publique, et ainsi elle a la possibilité de bénéficier des mêmes avantages qu’une association étrangère.

Il y a dans nos bases de données des associations qui ont signé un agrément avec le gouvernement et agissent donc comme des associations étrangères (entretien réalisé à Ouagadougou avec un responsable de la direction en charge du suivi des ONG le 24 mars 2017)
Ainsi, c’est avec la loi N°064-2015/CNT portant liberté d’association au Burkina Faso que la notion d’ONG prend des contours précis et s’élargit aux associations nationales. Dans la définition que cette loi donne à l’ONG, les deux facettes sont nettement visibles. Ainsi, est ONG

toute association étrangère autorisée, intervenant dans le domaine du développement économique, social et culturel du pays ou d’une région déterminée et ayant signé une convention d’établissement avec le ministère chargé de l’économie et des finances ou toute association nationale déclarée, intervenant dans le domaine du développement économique, social et culturel du pays ou d’une région déterminée et ayant obtenu un agrément du ministère chargé de l’économie et des finances après la signature d’un accord-cadre (article 3 de la loi N°064-2015/CNT du 20 octobre 2015 portant liberté d’association au Burkina Faso). .

L’article 32 de ladite loi qui définit les conditionnalités pratiques d’acquisition du statut et d’exercice précise que « le statut d’organisation non gouvernementale est acquis après la signature de la convention d’établissement pour les associations étrangères ou la délivrance d’un agrément après la signature d’un accord entre l’association déclarée et le ministère chargé de l’économie et des finances ».
Ce balbutiement est également ressenti dans l’institution en charge de l’encadrement des ONG, la finalité de toutes ces manœuvres étant la recherche de stabilité définitive pour un meilleur accompagnement.

C’est ce qui ressort de l’entretien avec le responsable de la structure chargée du suivi des ONG. Selon lui en effet,
D’abord il faut dire que la direction est une direction de partenariat avec les ONG, suite a beaucoup de mutations, la structure a connu un changement de nom, d’abord c’était BSONG, qui était relié à la présidence, par la suite on est passé à Direction générale de suivi des ONG (DGSONG) qui était sous la tutelle du Ministère de l’économie et du développement (MEDEV) parce qu’il y a eu la scission au niveau du ministère de l’économie.

Lorsqu’il y eut la fusion du ministère, on a été rattaché à la direction générale de la coopération ; c’est de là qu’elle est devenue DSONG (Direction de suivi des ONG) et en 2012 lorsque l’organigramme du ministère a été revu, on a pris l’appellation de direction de la promotion du suivi et du partenariat avec les ONG (DPSP/ONG). Le dernier organigramme a consacré en février 2016 le nouveau sigle DP/ONG (entretien mené à Ouagadougou avec un des responsables de la direction de partenariat avec les ONG le 24 mars 2017).

Ce tâtonnement au niveau institutionnel découle des insuffisances constatées dans le fonctionnement de la structure qui, quel que soit son lieu d’ancrage, ne semble pas présenter les meilleures conditions pour exercer ses missions. Elle a en effet la charge de suivre les ONG avec une certaine dose d’évaluation de leur niveau de réalisation en guise de contribution au développement, de la régularité de leurs actions et de sa conformité avec les missions qui leur sont reconnues, ainsi que la régularité des conventions qui les lient à l’Etat.

Ainsi, on peut dire que la nécessité d’un renouvellement périodique des conventions milite pour un suivi en vue de disposer d’éléments tangibles pouvant nourrir la décision du renouvellement ou de son refus. Le partenariat dans le développement (surtout si le partenaire est étranger au pays) est à la croisée des attributions de plusieurs départements ministériels (affaires étrangères, économie et finance, administration territoriale), ce qui justifie ce nomadisme qui se veut un exercice de recherche de la meilleure assise, pouvant offrir les meilleures conditions d’exercice.

NANA Ezaï, Institut des Sciences des Sociétés (INSS/CNRST), nana_fils@yahoo.fr
MOYENGA Paul-Marie, Université Joseph Ki-Zerbo, moyenga_pm@yahoo.fr

Bibliographie

DELER Jean-Paul, et al. 1998, ONG et développement : société, économie et politique, Paris, Karthala
OLIVIER DE SARDAN Jean Pierre, et BIERSCHENK Thomas, 2008, « Les courtiers locaux du développement », Le bulletin de l’APAD, n° 5, Numéro 5, [En ligne], mis en ligne le 4 juin. URL : http://apad.revues.org/document3233.html.
Burkina Faso, 2000, Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), Ouagadougou

Burkina Faso, 2011, Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (SCADD) 2011-2015, Ouagadougou
Burkina Faso, 2016, Plan national de développement économique et social (PNDES) 2016-2020, Ouagadougou

DGCOOP, 2017, Contribution des ONG et associations de développement a la mise en œuvre des politiques publiques au Burkina Faso rapport général 2016, Ouagadougou.
Loi n° 064-2015/CNT du 20 octobre 2015 portant liberté d’association
Loi n°10/92/ADP du 15 décembre 1992 portant liberté d’association
NANA Ezaï et MOYENGA Paul-Marie, 2022, ONG et État : le sens d’un partenariat pour le développement, l’Avenir des ONG en Afrique de l’Ouest, Hans Peter Hahn (dir), Alain Joseph Sissao, Amado Kaboré et Kathrin Knodel, Paris, L’Harmattan, pp. 109-126

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