Cette observation dépeint bien la réalité du ‘’statut de l’artiste’’ dans les pays francophones d’Afrique subsaharienne (dont quelques-uns ont participé à l’enquête de l’UNESCO : Burkina Faso, Cameroun, Côte d’Ivoire, Gabon, Sénégal et Togo). En effet, après un processus plus ou moins long, la plupart d’entre eux ont réussi à se doter d’une loi ou d’un décret portant statut de l’artiste. Toutefois, dans aucun de ces pays, les textes adoptés n’ont provoqué le changement systémique et durable attendu, en termes d’amélioration effective des conditions de vie et de travail des artistes et des autres travailleurs culturels. Si certains pays semblent avoir jeté l’éponge, d’autres continuent de chercher les voies et moyens pour la mise en œuvre des textes adoptés et d’autres encore ont entamé un énième cycle d’élaboration de nouveaux textes. Au vu de ce tableau, le statut de l’artiste dans ces pays ressemble fortement à une symphonie inachevable.

La principale cause de cette situation d’enlisement réside dans le fait que lesdits pays ont opté de légiférer sur la condition de l’artiste à travers des lois ou des règlements ‘’omnibus’’ ; or, ce type de textes ne saurait prospérer dans le système juridique romano-germanique auquel ces pays appartiennent (A). En conséquence, un renouveau paradigmatique et une réingénierie des processus nous semblent nécessaires pour sortir de l’impasse (B).

A. Les lois et les règlements omnibus portant statut de l’artiste sont inopérants dans le système juridique romano-germanique

Dans le rapport de la consultation de l’UNESCO ci-dessus citée, les lois et règlements ‘’omnibus’’ sont définis comme des textes juridiques entièrement consacrés « à la condition de l’artiste, portant pleinement sur les diverses dimensions pertinentes à cet égard, telles que la rémunération, l’emploi, la protection sociale et la liberté d’expression, entre autres ». Les lois et les décrets portant statut de l’artiste adoptés dans les pays francophones d’Afrique subsaharienne sont à classer dans cette catégorie de textes. Le hic est que ces textes ne sont pas en totale adéquation avec l’ordonnancement juridique romano-germanique en vigueur dans ces pays.

1. Il n’y a pas de place dans l’ordonnancement juridique romano-germanique pour les lois stricto sensu portant statut de l’artiste

Les pays francophones d’Afrique subsaharienne ont en commun, entre autres, la particularité de relever du système juridique romano-germanique. Ce système, légué par le colonisateur, a été conservé par lesdits pays après leur accession à l’indépendance politique dans les années 1960. Il se caractérise par l’existence d’un droit écrit dont la source principale est la loi. Cette loi, entendue au sens large, recouvre plusieurs types de textes juridiques qui sont : la loi fondamentale (la constitution), la législation primaire (l’ensemble des lois stricto sensu) et la législation secondaire (l’ensemble des règlements).

Parmi les principes régissant les rapports entre ces différents types de textes juridiques, figure celui de la hiérarchie des normes. Selon ce principe, les règles contenues dans un texte juridique de degré inférieur doivent respecter celles édictées par des textes de degré supérieur : les règlements doivent être conformes aux lois stricto sensu (ou lois formelles) qui doivent, à leur tour, être conformes à la loi fondamentale (ou loi suprême), c’est-à-dire à la constitution. Ainsi, pour qu’une loi stricto sensu puisse prospérer, elle doit intervenir dans une matière relevant de son domaine tel que défini par la constitution. Or, dans la plupart des constitutions des pays francophones d’Afrique subsaharienne, le ‘’statut de l’artiste’’, isolément considéré, ne fait pas partie du domaine de la loi. C’est la principale raison pour laquelle, au Burkina Faso, l’avant-projet de loi portant statut de l’artiste, élaboré en 2005, n’a pas été validé. En effet, le Secrétariat Général du Gouvernement et du Conseil des Ministres (SGG-CM) a formulé l’observation suivante : « […] l’article 101 de la Constitution réserve à la loi un domaine limité et, en ce qui concerne les statuts des sujets de droit qu’ils soient publics ou privés, seuls les magistrats, les officiers ministériels c’est-à-dire les notaires, les huissiers de justice ou encore les commissaires priseurs, voient leur statut fixé par voie législative ».

Hormis le fait que le statut de l’artiste ne fait pas partie du domaine de la loi, une autre donnée milite en défaveur de la loi stricto sensu portant statut de l’artiste : les matières que cette loi devrait traiter sont nombreuses et variées (libertés fondamentales et droits humains, statut professionnel, sécurité sociale, fiscalité, protection de la propriété littéraire et artistique, technologies numériques etc.). Il se trouve que des lois stricto sensu préexistantes traitent déjà de la plupart de ces matières (lois portant liberté d’association, liberté de manifestation, code du travail, code de la sécurité sociale, code général des impôts, protection de la propriété littéraire et artistique etc.). Dans ces conditions, une loi peut-elle produire, sui generis et de façon exhaustive, des règles spécifiques aux artistes dans les différentes matières constitutives de son ‘’statut’’ ? N’est-il pas plus judicieux de réviser directement les lois préexistantes afin de prendre en compte les spécificités de l’artiste et des travailleurs culturels ?

Sur ces questions, l’avis des experts qui ont accompagné les acteurs culturels burkinabè dans l’élaboration de l’avant-projet de loi portant statut de l’artiste en 2005, est on ne peut plus explicite : « La loi sur le statut de l’artiste n’est […] pas le cadre adéquat pour traiter des questions fiscales, de sécurité sociale ou de droit du travail […] ; mais son adoption impliquera des aménagements dans les différents domaines cités » (NIKIEMA, ZIO, IBRIGA, 2004). La loi sénégalaise n° 2021-09 du 14 janvier 2021 portant statut de l’artiste et des professionnels de la culture corrobore parfaitement la pertinence de cet avis. En effet, si cette loi aborde sommairement certaines matières ci-dessus citées (libertés fondamentales et droits humains, statut professionnel, sécurité sociale), elle est silencieuse sur les autres (fiscalité, protection de la propriété littéraire et artistique, technologies numériques…). Il en est de même pour la loi togolaise n° 2016-012 du 20 juin 2016 portant statut de l’artiste. Cette dernière traite également de façon superficielle du statut professionnel, des libertés fondamentales et de la protection sociale mais n’aborde nullement la fiscalité, la propriété littéraire et artistique, les technologies numériques etc.

2. Les textes règlementaires (décrets) portant statut de l’artiste sont inappropriés et sans effets juridiques substantiels

A défaut d’une loi stricto sensu pour régir la condition de l’artiste, plusieurs pays ont adopté un texte réglementaire, en l’occurrence un décret. C’est le cas du Bénin (décret n° 2011-322 du 02 avril 2011), du Burkina Faso (décret n° 2013-169/PRES/PM/MCT/MEF/MFPTSS du 15 mars 2013), du Mali (décret n° 2016-0052/P-RM du 15 février 2016) et de la Côte d’Ivoire (décret n° 2021-624 du 20 Octobre 2021). Cependant, il est avéré que ces textes réglementaires sont inappropriés d’où leur incapacité à produire des effets juridiques substantiels.

A titre illustratif, au Burkina Faso, au cours de la concertation interministérielle relative à l’avant-projet de décret portant statut de l’artiste, des préoccupations ont été enregistrées au sujet de la nature du texte : « Les participants se sont interrogés sur le bien fondé d’un texte réglementaire pour définir le statut de l’artiste en lieu et place d’une loi, car l’avant-projet de texte comporte des aspects relevant du domaine de la loi, comme la fiscalité et le régime de sécurité sociale » (SGG-CM, 2012). Sur le plan juridique, ce questionnement est très pertinent car, au nom du principe de la séparation des pouvoirs, les textes réglementaires, qui sont du ressort du pouvoir exécutif, ne doivent pas empiéter sur le domaine de la loi, réservé au pouvoir législatif, sauf exception (cas des ordonnances). Or, il est indubitable que les décrets portant statut de l’artiste traitent, même si c’est de façon superficielle, de matières qui ressortissent au domaine de la loi : libertés fondamentales, statut professionnel, sécurité sociale, fiscalité etc. Pour preuve, ces matières font l’objet de lois stricto sensu préexistantes. C’est ce qui explique le fait que ces décrets ne peuvent pas produire d’effets juridiques significatifs.

En effet, en cas de contrariété entre les dispositions des décrets portant statut de l’artiste et celles des textes législatifs, les premières sont nulles et non avenues, au nom du principe de la hiérarchie des normes. Or, d’une manière générale, le statut de l’artiste implique d’édicter des règles dérogatoires au droit commun, notamment en matière de travail, de sécurité sociale et de fiscalité ; toute chose qui ne peut s’opérer par voie réglementaire. C’est ce que souligne le Ministère de l’économie et des finances (MEF) dans l’avis qu’il a émis au sujet de l’avant-projet de décret portant statut de l’artiste au Burkina Faso : « Quant aux dérogations fiscales dont le décret entend faire bénéficier aux artistes salariés et aux artistes indépendants, il y a lieu de noter que le Code des impôts ne prévoit pas une exonération totale sur les revenus issus des productions littéraires, scientifiques et artistiques. […] il ne paraît pas possible d’accorder par exemple une exonération fiscale portant sur l’IUTS […] aux artistes salariés » (MEF, 2012).

B. Pour un renouveau paradigmatique et une réingénierie des processus

Les pays francophones d’Afrique subsaharienne sont manifestement dans une impasse juridique en matière de statut de l’artiste. En effet, les lois et les règlements omnibus qu’ils ont élaborés jusque-là se sont avérés inopérants. Pour sortir de cette impasse, il nous semble nécessaire d’implémenter un nouveau logiciel dans les esprits et de donner un second souffle aux processus d’élaboration et de mise en œuvre du statut de l’artiste.

1. Implémenter un nouveau logiciel dans les esprits

Le rapport de l’édition 2019 de la consultation mondiale sur la Recommandation de 1980 de l’UNESCO relative à la condition de l’artiste affirme que : « Faire le choix d’une loi spécifique sur la condition de l’artiste […] renforce le message qu’un gouvernement entend adresser à ses citoyens sur l’importance qu’il attache au rôle des artistes dans son pays » (UNESCO, 2019). Cela signifie que le statut de l’artiste revêt une dimension politique certaine.

En effet, dans le cas du Burkina Faso : « Les représentants du ministère initiateur ont par ailleurs évoqué le caractère plus ou moins politique de l’avant-projet de décret, car des pressions sont exercées sur le Ministère par les artistes qui ne comprennent pas toujours qu’un texte qui est en gestation depuis au moins une dizaine d’années ne soit pas encore finalisé » (SGG-CM, 2012). Cet argument a été accepté par le SGG-CM qui a laissé passer le texte mais en le débarrassant de toute disposition susceptible d’être de nature législative ; cela a eu pour conséquence de réduire considérablement sa portée juridique. Au sujet du même texte, les experts qui avaient travaillé sur l’avant-projet de loi portant statut de l’artiste en 2005, ont formulé l’observation suivante : « L’adoption du décret aura l’effet psychologique de la consécration dans notre ordre juridique du statut de l’artiste ; mais le véritable statut de l’artiste ne naîtra que des efforts que les artistes et leur ministère de tutelle poursuivront pour proposer aux ministères en charge du travail, de la sécurité sociale et des finances des projets de lois de modifications surtout du code du travail, de la sécurité sociale et du code des impôts pour prendre en compte les spécificités du travail artistique » (NIKIEMA et IBRIGA, 2012).

En somme, légiférer sur le statut de l’artiste à travers une loi ou un décret omnibus répond davantage à des demandes politiques et corporatistes qu’à des exigences juridiques. Mais, dès lors que ces demandes compromettent l’efficacité et l’effectivité des instruments juridiques à élaborer, il nous semble judicieux de ne pas s’y conformer, tout en proposant une alternative juridiquement viable. Dans ce sens, nous proposons un nouveau paradigme à l’ensemble des parties prenantes de l’élaboration du statut de l’artiste (acteurs politiques, artistes, techniciens des administrations publiques concernées etc.) : un ‘’mix législatif et réglementaire’’ en lieu et place des lois et règlements omnibus. Le mix législatif et réglementaire consisterait, d’une part, en une modification des textes législatifs et réglementaires existants qui traitent des matières intéressant le statut de l’artiste et, d’autre part, en une adoption de nouveaux textes législatifs et réglementaires dans les domaines de la condition de l’artiste non couverts par les textes existants, le cas échéant.

2. Donner un second souffle aux processus d’élaboration et de mise en œuvre du statut de l’artiste

Lorsqu’on s’intéresse à l’actualité du statut de l’artiste dans les pays francophones d’Afrique subsaharienne, trois constatations s’imposent : un retrait de la condition de l’artiste de l’agenda des politiques publiques, une stagnation de la mise en œuvre des textes adoptés et une remise à l’agenda non prometteuse.

Concernant le premier constat, dans certains pays, la question de la condition de l’artiste semble avoir été retirée de l’agenda des politiques publiques. C’est le cas du Bénin, du Mali et du Togo, par exemple, où les textes portant statut de l’artiste ont été adoptés depuis une dizaine d’années. Ces textes n’ont rien changé fondamentalement à la condition de l’artiste mais on n’enregistre pas d’actions significatives tendant à remédier à leurs insuffisances. Aussi bien les pouvoirs publics que la société civile culturelle de ces pays semblent s’accommoder de cette situation.

Quant au second constat, il concerne essentiellement les pays qui se sont récemment dotés de textes portant statut de l’artiste (Côte-d’Ivoire, Sénégal et Gabon notamment). Dans ces pays, même si la condition de l’artiste est présente dans l’actualité des politiques publiques, la mise en œuvre des textes adoptés connaît une certaine stagnation.

Enfin, le troisième constat s’applique aux pays qui ont entamé un énième cycle d’élaboration de textes portant statut de l’artiste. Ce faisant, ces pays ont remis la condition de l’artiste à l’agenda des politiques publiques. Cependant, cette remise à l’agenda est peu prometteuse car ces pays n’ont pas changé de mode opératoire : c’est toujours l’option de la loi omnibus qui est de mise. C’est le cas du Burkina Faso où, face à l’impossibilité d’opérationnaliser le décret de 2013 portant statut de l’artiste, un avant-projet de loi portant statut de l’artiste, conditions et modalités d’exercice de l’activité artistique a été transmis au SGG-CM en fin 2023. Le scénario de 2005 va-t-il se répéter ? La réponse sera connue dans les jours et mois à venir.

Au demeurant, aucune des trois constatations ci-dessus établies ne laisse présager d’une évolution positive du statut de l’artiste dans les prochaines années au niveau des pays francophones d’Afrique subsaharienne. Comme nous l’avons suggéré plus haut, une alternative viable consisterait en un renouveau paradigmatique : un mix législatif et réglementaire en lieu et place des lois et règlements omnibus. L’adoption de ce nouveau paradigme impliquerait de donner un second souffle aux processus d’élaboration et de mise en œuvre du statut de l’artiste. Cela consisterait à redynamiser les processus qui sont à l’arrêt et à réorienter ceux qui sont actifs mais dans la mauvaise direction. Pour ce faire, le Guide méthodologique pour l’élaboration participative d’une loi sur le statut de l’artiste, publié par l’UNESCO en 2023, constitue une ressource importante à explorer, tout en veillant à la capitalisation des acquis déjà enregistrés.

Conclusion

‘’Une symphonie inachevable’’ ! Tel semble être le sort jeté au statut de l’artiste dans les pays francophones d’Afrique subsaharienne. En effet, à l’heure du bilan, le constat est sans appel : aucun de ces pays n’a réussi à se doter de textes législatifs et réglementaires susceptibles d’avoir un impact déterminant sur « les besoins de développement spécifiques des artistes » (UNESCO, 2023).

Le présent article montre que la principale cause de cette situation réside dans le fait que ces pays ont opté de légiférer sur la condition de l’artiste à travers lois et des règlements omnibus qui s’avèrent inopérants dans le système juridique romano-germanique. Dès lors, l’alternative proposée consiste en un renouveau paradigmatique : un mix législatif et réglementaire en lieu et place des lois et règlements omnibus. Ce changement de paradigme impliquerait, à son tour, une réingénierie des processus d’élaboration et de mise en œuvre du statut de l’artiste dans ces pays.

En somme, le sort peut être conjuré, mais à condition que les parties prenantes acceptent de renoncer à leurs demandes spécifiques, toute chose qui permettrait de se conformer aisément aux exigences juridiques du statut de l’artiste.

Barthélemy AKOUWANDAMBOU
Juriste-Gestionnaire Consultant en droit et management des organisations publiques et parapubliques
Directeur du Cabinet Yonodev’

Ressources documentaires

- AKOUWANDAMBOU Barthélemy, Amélioration du régime social et fiscal applicable à l’artiste professionnel au Burkina Faso, Avancées, défis et plan d’actions suggéré, Cabinet Yonodev’, 2021.
– MEYER Pierre, Introduction à l’étude du droit burkinabè, Editions André Boland, 1988.
– UNESCO, Encourager la créativité, Mise en œuvre de la Recommandation de de l’UNESCO de 1980 relative à la condition de l’artiste, 5e consultation mondiale, 2023.
– UNESCO, La culture et les conditions de travail des artistes, Mettre en œuvre la Recommandation de 1980 relative à la condition de l’artiste, 2019.
– UNESCO, Guide méthodologique pour l’élaboration participative d’une loi sur le statut de l’artiste, 2023.
– NIKIEMA Kouliga, ZIO Benjamin, IBRIGA Luc Marius, Etude sur le statut de l’artiste, 2004.
– NIKIEMA Kouliga et IBRIGA Luc Marius, Observations sur le projet de décret portant conditions de travail de l’artiste professionnel au Burkina Faso, 2012.
– Secrétariat Général du Gouvernement et du Conseil des Ministres, Lettre n° 2005-026/PRES/SGG-CM du 18/02/2005 relative aux observations sur l’avant-projet de loi portant statut de l’artiste au Burkina Faso.
– Secrétariat Général du Gouvernement et du Conseil des Ministres, Compte rendu de la concertation interministérielle relative à l’examen d’u projet de décret portant statut de l’artiste au Burkina Faso, septembre 2012.
– Ministère de l’Economie et des Finances, Lettre n° 2012-002381 du 09 août 2012 transmettant l’avis du Ministre sur le projet de décret portant statut de l’artiste au Burkina Faso.