La présente contribution a pour objectif d’analyser les mécanismes par lesquels ce nouveau dispositif juridique se réconcilie avec les systèmes fonciers locaux, dans le sens d’une conciliation des deux sources de droits.
Mots clés : gouvernance foncière, pluralisme juridique, systèmes fonciers locaux, législation foncière, coutumes foncières

Introduction

La recherche foncière contemporaine en Afrique de l’ouest (auteurs) a mis en exergue la survivance des systèmes d’inspiration coutumière dans un contexte de législation foncière où l’Etat s’est positionné comme maître dans la régulation des droits d’accès, d’exploitation et de contrôle des ressources naturelles. Cette problématique fait corps avec le pluralisme juridique qui caractérise les systèmes fonciers de cette partie de l’Afrique.

La fécondité d’une perspective de recherche orientée vers l’examen des mécanismes d’articulation entre normes traditionnelles et normes législatives tient aux effets induits du pluralisme juridique sur la sécurisation foncière. En effet, avec le recours stratégique des acteurs à l’une ou à l’autre source de régulation, on assiste à l’émergence d’un système foncier local inopérant dans la garantie des droits (P.-M. Moyenga, 2015).

Face à cette situation, réconcilier la norme officielle et la pratique (érigée en norme pratique) devient un impératif dans la perspective d’assurer aux acteurs la jouissance de leurs droits fonciers officiellement établis.
Dans ce contexte, le Burkina Faso a entamé, au tournant de l’année 2000, des réflexions allant dans le sens de la prise en compte de telles orientations. Les consultations du Comité national de sécurisation foncière en milieu rural mis en place à cet effet ont débouché sur un document de Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural adoptée en 2007.

Celle-ci a engendré une loi portant régime foncier rural en juin 2009, entrainant la relecture de la loi portant réorganisation agraire et foncière en juillet 2012. L’originalité de ces nouveaux instruments juridique réside dans le fait qu’ils s’orientent tous vers la prise en compte des systèmes fonciers locaux dans la régulation des droits d’accès et d’appropriation des ressources foncières.

L’intérêt de notre production est d’éclairer une problématique au cœur du pluralisme juridique à partir d’une expérience concrète, mettant ainsi en exergue les difficultés majeures de mise en œuvre qui en découlent et les défis d’une action publique fortement influencée par les mobilisations scientifiques et les injonctions supranationales.

1. Méthodologie

Sous l’angle méthodologique, ce travail constitue une analyse de politique publique. Les éléments d’analyse sont constitués par les dispositions juridiques et règlementaires en matière foncière contenues dans diverses sources documentaires comme les textes de lois. Cette analyse est complétée par des données primaires collectées au moyen d’entretiens semi-directifs auprès d’acteurs fonciers divers (responsables coutumiers en charge du foncier, représentants d’organisations professionnelles agricoles, conseillers municipaux, conseil villageois de développement, services techniques centraux et déconcentrés chargés des questions foncières).

2. Résultats et discussions

2.1. Les interactions normatives dans la gouvernance foncière burkinabè

L’ère coloniale a marqué le continent africain d’une empreinte indélébile dans des domaines variés. Sous l’angle de la gouvernance foncière, cette période a été caractérisée par une introduction de nouveaux mécanismes étrangers à l’Afrique, notamment l’immatriculation foncière. Le soleil des indépendances qui pointait à l’horizon a sonné comme une lueur d’espoir pour les Africains qui, désormais, seraient en mesure d’opérer la rupture en adoptant un système de régulation qui leur est propre, au regard de leur histoire et de leur relation particulière à la terre.

La décennie des indépendances fut alors celle des réformes foncières en Afrique de l’Ouest (le Burkina Faso et la Côte d’Ivoire dès 1963, le Mali en 1968, …). Mais ces révisions n’ont pas pu affranchir ces lois des reliques de la colonisation. En effet, au Burkina Faso par exemple, le principe des terres vacantes érigées en propriété d’Etat a permis à l’Etat de coloniser environ 10% du territoire national, dans les vallées des Volta, à partir de 1973 .

Mais faut-il voir cela comme le produit d’un choix délibéré d’entretenir le cordon ombilical qui lie ces jeunes Etats à leurs colonisateurs, ou la conséquence d’une relation de dépendance qui existe entre ces deux mondes comme le suggère P. Lavigne Delville (2011) ?

2.1.1. L’ère de la Réorganisation agraire et foncière (RAF) : de 1984 à 2012

L’avènement de la Révolution en 1983 au Burkina Faso a constitué un autre tournant décisif dans la gouvernance foncière. En effet, dans la perspective de rompre avec ce que le régime révolutionnaire a appelé « l’impérialisme » et leurs directives, le modèle de développement promu est le développement auto-centré, fondé sur le principe du « compter sur ses propres forces ». En conséquence, il faut réorganiser la gouvernance des différentes ressources du pays, notamment celles foncières qui constituent le principal support de production de l’économie nationale, en vue de libéraliser son accès au profit de tous les acteurs, dans la perspective de faire du secteur rural le levier du développement.

Ainsi, le régime révolutionnaire adopte en 1984 la loi portant réorganisation agraire et foncière (RAF). Investie de toute sa charge idéologique , la RAF innove, en rupture avec les reliques de la colonisation que la législation foncière trainait jusque-là. Elle regroupe l’ensemble des ressources foncières du pays dans le cadre d’un domaine foncier national et le fait « propriété de l’Etat de plein droit ».

Cette mesure entraine l’annulation de l’ensemble des droits fonciers coutumiers et tous les titres fonciers existants. Et pour assurer l’accès libre à la terre, elle met en place dans chaque village un Comité de Défense de la Révolution (CDR) dont le mandat en matière foncière est d’attribuer, sans discrimination, des terres de production à tous ceux qui en font la demande. Ainsi, les autorités coutumières en charge du foncier sont démises de leurs fonctions et combattues comme « forces rétrogrades », hostiles au changement.

Jusqu’en 2012, cette loi va connaitre quatre versions, sous l’impulsion de divers facteurs. Du fait que ces réformes débouchent sur des ruptures importantes, les traditions et coutumes ont connu diverses fortunes dans le système foncier national. A titre illustratif :

  la RAF de 1984, après avoir déclaré que la terre appartient à l’Etat, annule tous les titres d’occupation foncière sur tout le territoire national, dénie l’exercice d’un droit coutumier, remplace les autorités traditionnelles en charge du foncier par des délégués CDR dans chaque village.
  la RAF de 1991 rétablit les titres d’occupation, dissout les Comités de défense de la révolution (CDR) et leurs prérogatives en matière foncière et institue les Commissions villageoises de gestion des terroirs (CVGT) dans chaque village pour une gestion participative du foncier.

  la RAF de 1996 vient autoriser les transactions foncières en introduisant les PV de palabre qui sont signés devant les autorités coutumières.
Une seule chose demeure jusque-là inchangée : le domaine foncier national demeure « propriété de l’Etat de plein droit ». Cependant, quand s’annoncent d’importantes opérations d’investissements, on retrouve l’Etat (à travers ses services techniques) en train de négocier les terres avec les populations locales, pour occuper des terres qu’il a déclarées comme étant sa propriété de plein droit. Cette situation traduit le fait que, dans la pratique quotidienne, le système coutumier a continué à structurer les rapports fonciers entre les acteurs.

2.2. Une volonté manifeste d’aller à la réconciliation : la réforme entamée en 2007

La nouvelle vision de l’Etat en matière de sécurisation foncière est déclinée dans son document de Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural adopté en 2007.

Comme points d’innovations, on peut noter :
  la suppression des PV de palabre,
  la reconnaissance de l’existence d’un patrimoine foncier rural des particuliers et d’un domaine foncier rural des collectivités territoriales comme catégories distinctes du domaine foncier rural de l’Etat,

  la création des institutions de gestion foncière à tous les niveaux de la hiérarchie administrative (national, régional, communal et villageois) ;
  l’institution d’un mécanisme alternatif de gestion des conflits fonciers (l’obligation de la conciliation) en créant la Commission de conciliation foncière villageoise ;

  la reconnaissance officielle de l’autorité traditionnelle en charge du foncier en l’intégrant dans les différentes instances locales de gestion foncière ;
  l’introduction du principe de la formalisation des transactions foncières traditionnelles ;
  l’institution des attestations de possession foncière au profit des possesseurs fonciers,

  l’institution des chartes foncières locales comme élément d’adaptabilité des mécanismes de gestion aux contextes fonciers locaux.
Ces innovations incessantes mettent dans la difficulté les paysans pas suffisamment sensibilisés aux dispositions de la loi et très peu informés des différentes évolutions, handicapés par un fort taux d’analphabétisme.

Cette réforme foncière sonne la rupture dans le registre d’opposition « logique coutumière » et « logique étatique » de gouvernance en aménageant des couloirs de complémentarité qui visent à faire des us et coutumes les fondements de la possession foncière rurale. Mais cela n’est pas sans poser de difficulté dans l’opérationnalisation.

2.3. Des pratiques coutumières à l’épreuve du droit

L’entreprise de connexion entre tradition et modernité achoppent sur diverses difficultés liées à la mise en œuvre des procédures sur le terrain. Il faut relever le fait que la réconciliation des normes coutumières avec celles législatives s’est opérée sur une base sélective.

2.3.1. La preuve par les moyens légaux

Le régime foncier rural burkinabè stipule que « les possessions foncières régulièrement établies sont reconnues par la loi » (article 35 de la loi portant régime foncier rural), avec comme précision que la possession foncière renvoie au pouvoir de fait légitimement exercé sur une terre rurale en référence aux us et coutumes foncières locaux (article 6 de ladite loi).

L’analyse des tenants fonciers traditionnels des conséquences d’une telle disposition soulève quelques réserves quant à la main ainsi tendue aux usages coutumiers dans l’administration foncière. En effet, la régularité indiquée dans les mécanismes de la reconnaissance des droits comporte des éléments qui heurtent les usages locaux dont il est fait référence ici.

Les systèmes fonciers locaux ont recours à plusieurs voies (pratiques ritualisées) comme moyens de la preuve quand il existe une contestation des droits fonciers, que ce soit sur la nature ou la consistance de ces droits. Le problème est qu’en général le verdict est sans appel : ces pratiques réputées infaillibles débouchent sur la mort du prétendu fautif. De ce fait, ces moyens ne sont pas recevables dans le cadre de cette législation foncière qui n’admet que des mesures positives, à l’exclusion de celles pouvant porter atteinte à l’intégrité de l’individu.

2.3.2. Les interdits coutumiers

Un autre fait est que la mise en œuvre de certains mécanismes prévus par la législation se heurte à des interdits coutumiers. C’est le cas par exemple des mécanismes de la constatation publique et contradictoire des parcelles qui nécessite une connaissance précise des limites des champs en vue de la levée topographique et de l’établissement des croquis. Les zones qui ont abrité les opérations pilotes de sécurisation foncière ont démontré quelques difficultés liées à l’indication des limites précises des champs par les possesseurs.

En effet, selon certaines coutumes, notamment chez les moose (groupe ethnique majoritaire du Burkina Faso), il est strictement interdit de marcher sur les limites de ses terres pour en faire la délimitation. Cette pratique est sanctionnée de mort pour tout contrevenant par les esprits telluriques. Même en cas d’attribution de terre à un demandeur, c’est toujours du doigt que les limites sont indiquées en se référant à des moyens naturels de délimitation comme les arbres et autres.

Cette contrainte fait que la précision recherchée dans les levées topographiques et les croquis ne peut pas être assurée. L’Observatoire national du foncier du Burkina Faso (2018) qui a constaté l’effectivité de cette difficulté sur le terrain a déploré l’emprise de ces coutumes sur la pratique des acteurs et les conséquences que cela a sur la mise en œuvre stricte des procédures édictées par la loi, les agents étant obligés d’improviser pour contourner la contrainte, toute chose qui les écarte des termes de la législation.

2.4. Le droit foncier rural dans le quotidien des burkinabè

Le régime juridique porté par le droit foncier rural burkinabè à partir de l’adoption de la loi portant régime foncier rural en 2009 fait l’objet d’un usage stratégique de la part des acteurs.

2.4.1. La délivrance de l’APFR comme moyen de manipulation de la loi

A la fin de la décennie 1990, le Burkina Faso est engagé dans une promotion de l’agrobusiness, envisagé comme l’instrument de promotion d’une agriculture moderne, compétitive, intégrée au marché et contribuant à la souveraineté alimentaire.

Depuis cet instant, on a assisté à une course vers les terres rurales. Cela est l’œuvre de ceux que l’on a appelé dans le discours officiel « les nouveaux acteurs », pour signifier qu’il s’agit de nouvelles figures de l’agriculture incarnées par des citadins disposant d’un certain pouvoir financier et désireux de tirer parti des potentialités agricoles (cultures végétales, arboriculture, élevage, …). Ce sont donc des « acteurs généralement issus du milieu urbain, développant en milieu rural de nouvelles stratégies d’accumulation foncière et de production agro-sylvo-pastorale, dans le but de profiter des opportunités du marché » (Comité national pour la sécurisation foncière en milieu rural, 2007, p. 9).

Le diagnostic de la situation de sécurisation foncière en milieu rural a révélé un niveau de risque élevé pour les investissements de ces acteurs liés au marché imparfait qui caractérise les transactions foncières en milieu rural du fait du pluralisme légal qui y règne (CNSFMR, 2005). Les procès-verbaux de palabre qui servaient de base pour sceller les transactions étaient plus ou moins contestés par des membres de la famille du cédant (ses frères ou ses enfants) dans les zones de forte pression (surtout dans les zones de migration agricole), le plus souvent dans la perspective de continuer à disposer « du beurre et de l’argent du beurre ».

Face à tels développements, la réforme de 2007 a institué l’attestation de possession foncière comme document de sécurisation foncière en milieu rural. La loi de 2009 portant régime foncier rural remplace les procès-verbaux par « l’acte de cession de possessions foncières rurales » (article 108). La possession foncière, quant à elle, est matérialisée par une « attestation de possession foncière rurale (APFR) ».

Ainsi, toute transaction foncière valide en milieu rural ne peut être réalisée que sur des terres faisant l’objet d’une APFR. Et c’est cela qu’exploitent les autochtones pour faire des « rattrapages sur des terres bradées il y a des années » (formule utilisée par un enquêté autochtone de la commune de Sapouy, lors d’un entretien réalisé en février 2020), ne faisant payer les acquéreurs pour accepter engager les formalités de régularisation des transactions.

Conclusion

En définitive, les réformes foncières engagées par l’Etat burkinabè à partir de 2007 traduisent une volonté politique de « mettre à la disposition de l’ensemble des acteurs publics et privés un cadre politique cohérent de référence et un outil efficace d’aide à l’action » (Comité national de sécurisation foncière en milieu rural, 2007, p. 7). Le principal défi est de parvenir à inscrire la légalité dans la légitimité, dans un contexte national (voire sous-régional) où les législations foncières sont toujours apparues aux yeux de l’Etat comme l’antinomie du régime coutumier qui a pourtant demeuré le principal mécanisme de la régulation foncière. Il apparaît donc de formes originales de régulation, fruit d’une combinaison stratégique des deux sources d’autorité.

Dr MOYENGA Paul-Marie, Sociologue, Laboratoire Genre et Développement, Université Joseph Ki-Zerbo, Ouagadougou, Burkina Faso. moyenga_pm@yahoo.fr
Dr NANA Ezaï, Sociologue, Ingénieur de recherche INSS/CNRST, Laboratoire de Recherche Pluridisciplinaire en Sciences Humaines, Ouagadougou, Burkina Faso. nana_fils@yahoo.fr

Bibliographie

Club du Sahel, CILSS, 1994, La problématique foncière et la décentralisation au Sahel, Rapport de synthèse.
Comité national pour la sécurisation foncière en milieu rural, 2005, Diagnostic de la situation de sécurisation foncière en milieu rural, Ouagadougou
Comité national pour la sécurisation foncière en milieu rural, 2007, Politique Nationale de Sécurisation Foncière en Milieu Rural, Ouagadougou.

Cotula Lorenzo., Hesse Ced, Sylla Oumar, & Thébaud Brigitte, 2006, Droits fonciers et accès à l’eau au Sahel. Défis et perspectives pour l’agriculture et l’élevage, Dossier n°139, London, IIED, Ed.

Lavigne Delville Philippe, 2011, Vers une socio-anthropologie des interventions de développement comme action publique, Mémoire pour l’Habilitation à Diriger des Recherches CREA, Université Lyon II.

MAAH, 2021, Etude d’évaluation quinquennale de l’application de la loi N° 034-2009/AN du 16 Juin 2009 Portant régime foncier rural au Burkina Faso, Ouagadougou
Moyenga Paul-Marie, 2015, Socio-anthropologie de la question foncière dans les aménagements agricoles de l’Etat. Le cadre du secteur aménagé de la Koulipélé, thèse de sociologie, Ouagadougou, Université Ouaga 1 Pr Joseph Ki-Zerbo.
Moyenga Paul-Marie & Nana Ezaï, 2023, Droit et coutumes dans la gouvernance foncière au Burkina Faso, la difficulté d’un attelage,

Observatoire national du foncier du Burkina Faso (ONF-BF), 2018, « Le projet PACOF/GRN », Zoom sur le foncier, bulletin trimestriel d’information foncière au Burkina Faso, N°11.