La Loi 013 est, avec d’autres, la plus connue des dispositions qui régissent la carrière des fonctionnaires burkinabè. Tant elle est toujours au cœur des revendications des syndicats. Sa relecture a été promise par les autorités de la transition. Le processus a été engagé mais n’est pas encore arrivé à termes. Dans cette interview, Francis Paré, directeur général de la Fonction publique présente de façon exhaustive la fameuse loi 013. Il parle aussi des implications de sa relecture et de sa mise en œuvre sur la carrière des fonctionnaires. Lisez !
Lefaso.net : Qu’est-ce que la loi 013 ?
Francis Paré : Je voudrais tout d’abord remercier Lefaso.net pour l’occasion que l’organe nous offre de nous exprimer sur ce que l’on pourrait appeler le dossier Loi 013.
Communément appelée la Loi 013, il s’agit formellement de la Loi n° 013/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la fonction publique. Elle a été modifiée par la Loi n°019-2005/AN du 18 mai 2005 du même objet.
La Loi n°013 est entrée en vigueur le 1er janvier 1999 en remplacement de la ZATU n°AN VI – 0008/FP/TRAV du 26 octobre 1988 portant Statut Général de la Fonction Publique.
Pour en venir à la question au fond, il faut dire que la « Loi n°013 » est l’instrument normatif de référence qui a fixé les principes et les règles majeures de l’exercice du service public par les agents de la fonction publique depuis janvier 1999 jusqu’à nos jours (puisqu’elle est toujours appliquée jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau statut).
On a souvent parlé d’iniquité introduite par l’ancienne loi entre fonctionnaires et contractuels ; de quoi s’agit-il précisément ?
La spécificité de la loi n°013 par rapport aux différents statuts qui se sont succédé depuis l’adoption en date du 20 octobre 1959 du premier Statut Général de la fonction publique par l’Assemblée Législative sous le nom de Loi 22/AL, est le fait qu’elle ait prévu deux situations porteuses de difficultés :
premièrement, c’est l’occupation d’emplois permanents par des agents dits « contractuels de la fonction publique ». Cette situation est venue contrarier le principe traditionnel qui veut que les emplois permanents, dont l’exercice implique une carrière, soient occupés par les fonctionnaires et que les emplois temporaires visant des activités ponctuelles, soient réservés aux contractuels ;
deuxièmement, c’est le fait de faire coexister dans un même emploi des fonctionnaires et des contractuels, sachant que les règles régissant leurs carrières respectives ne coïncident pas toujours.
Il est évident qu’un tel dispositif ne peut pas garantir à tous les niveaux de la gestion une égalité parfaite. Ainsi, je peux relever entre autres disparités la différence de traitement entre fonctionnaire et contractuel en faveur du contractuel. Il faut souligner cependant que le fonctionnaire bénéficie d’un éventail d’opportunités non reconnues au contractuel, en l’occurrence la garantie de l’emploi et de la carrière matérialisée par la titularisation, le détachement (auprès des organismes internationaux par exemple), des motifs de disponibilité plus favorables et bien d’autres flexibilités dans la gestion de la carrière.
Pour me résumer, l’iniquité dont vous parlez concerne un ensemble de facteurs découlant de la loi, favorables ou défavorables aux uns et aux autres selon leur statut. Mais en pareille situation, le facteur qui retient le plus l’attention des acteurs est la rémunération, ce qui est compréhensible.
Cela est-il désormais corrigé ?
Je puis vous rassurer que la fonctionnarisation de tous les agents de la Fonction Publique consacrée par le nouveau Statut Général de la Fonction Publique va mettre fin à toutes ces disparités qui, non seulement sont fastidieuses pour le travail quotidien du gestionnaire, mais aussi et surtout émoussent la motivation de beaucoup d’agents et mettent à mal la cohésion entre animateurs de l’Administration publique.
Certains travailleurs pensent qu’il devrait y avoir une indemnisation des fonctionnaires par rapport à cette iniquité salariale ; qu’en pensez-vous ?
J’entends également susurrer une telle éventualité mais je ne sais pas sous quelle forme cette hypothèse est envisagée par les uns et les autres. Ce qui est sûr, si cela était possible, ça ne ferait pas du mal aux fonctionnaires dont je fais partie (rires) !
Mais en tant que technicien, je dois reconnaitre que la difficulté d’une telle perspective réside dans l’appréciation même de l’iniquité dont on parle.
Si l’on appréhende la question comme une simple indemnisation détachée des effets de carrière, comment va-t-on évaluer cette iniquité au niveau de chaque agent ? Pour compter de quand et à qui accorder cette indemnisation, lorsqu’on sait que les contractuels que notre Administration a recrutés depuis 1960 à 1998 sous la base de la loi n°50-60-AN du 25 juillet 1960 ont toujours été mieux rémunérés que les fonctionnaires depuis cette époque.
Si l’on aborde la question du point de vue statutaire dans une perspective de faire rétroagir le nouveau Statut, les conséquences pourraient être imprévisibles car l’on prendrait le risque d’abroger de facto la loi 013 sur la période concernée du fait de la rétroaction du nouveau Statut. Pourtant, l’on sait bien que la Loi 013 a produit des effets statutaires consolidés et incorrigibles. Par exemple, que faire des recrutements et intégrations/engagements effectués, les reclassements, les nominations, les départs à la retraite, les licenciements, les révocations, bref les carrières des uns et des autres bâties conformément aux dispositions de la Loi 013 pendant toute cette période que la rétroaction statutaire devrait défaire ?
Si les disparités et l’iniquité dont il est question relevaient d’erreurs matérielles d’application de la loi, la Fonction Publique régulariserait tout simplement les situations administratives des uns et des autres et c’est fini ; mais dans le cas d’espèce, les disparités de gestion résultent de l’application régulière d’une loi que nous devrons admettre comme faisant partie intégrante de l’histoire de notre Fonction publique.
En tout état de cause, bien que nous ayons le devoir d’éclairer techniquement les lanternes des uns et des autres, une telle hypothèse d’indemnisation dépasse les compétences d’un Directeur Général, fut-il de la Fonction Publique.
Quelles sont les autres raisons ayant nécessité la relecture de la loi ?
La Loi 013 aura 17 ans révolus le 1er janvier 2016. C’est le record de longévité après la Loi 22/AL qui a régi notre Fonction Publique de 1959 à 1986, soit 27 ans.
Donc, outre les disparités de gestion qu’elle a engendrées, la loi 013, chemin faisant, s’est révélée de plus en plus inadaptée au contexte social et aux nouveaux défis de gestion des ressources humaines qui s’imposent aujourd’hui à toute organisation qui veut performer. De ce fait, entre autres raisons ayant nécessité sa relecture, il y avait l’impérieuse nécessité de disposer d’un Statut Général de la Fonction Publique qui fonctionnarise tous les agents occupant des emplois permanents (sauf les non nationaux). Il fallait disposer d’un statut qui rompe avec la logique de textes d’organisation des emplois spécifiques (TOES) par ministère, pour s’inscrire dans une perspective « métier », avec en filigrane l’élaboration de répertoires interministériels des métiers, des emplois et des compétences. Ces répertoires doivent servir de référentiels pour bâtir une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences pour une administration plus moderne, plus proactive et plus efficiente dans le rendu du service public.
Aussi, dans une démarche de la recherche de l’équité, il était apparu nécessaire de créer une catégorie « P » pour classer les personnels occupant des emplois exigeant un niveau de doctorat (médecins généralistes, docteurs vétérinaires etc.) ou un niveau de baccalauréat plus sept (7) années de formations professionnelles cumulées. Dans la même optique, les P6/6P, P4 et P7 qui sont des catégories de rémunération devraient être formalisées en catégorie P de carrière avec respectivement les échelles A, B et C. Cela devrait apporter plus de cohérence entre la gestion de la carrière des intéressés et leurs rémunérations.
Dans la même logique de l’équité, il était également devenu nécessaire de revoir le nombre d’échelons par classe pour tenir compte de la « carrière utile » par catégorie d’emploi occupé, afin d’éviter qu’un agent épuise les échelons de sa classe et se retrouve sans perspective d’avancement d’échelon.
Le régime de sanctions disciplinaires a lui aussi justifié la relecture de la loi 013 afin qu’une échelle de fautes professionnelles soit esquissée en cohérence avec l’échelle des sanctions disciplinaires.
Il y a également le besoin de renforcement des dispositions relatives à l’éthique et à la déontologie de la fonction publique qui constitue une des raisons de la relecture.
In fine, l’aboutissement de la relecture a permis d’atteindre ces différents objectifs qui constituent en faite les principales innovations introduites dans la nouvelle loi.
Pouvez-vous nous rappeler le processus qui a conduit à la relecture ?
Dès les premières années de l’application de la loi 013, des difficultés pratiques constatées ça et là ont suscité un premier réajustement en 2005. En 2009, une étude d’évaluation de la mise en œuvre de la Réforme Globale de l’Administration Publique (RGAP) a mis en exergue un certain nombre d’insuffisances de la RGAP en général et de la loi 013 en particulier. Recommandation avait donc été faite de relire la loi 013.
Le processus de relecture de la loi a été entamé effectivement en juin 2013 par la mise sur pied d’un comité de réflexion de six membres. Ce comité a produit un premier draft qui a fait l’objet de concertations internes au ministère avant d’être transmis au Conseil des ministres qui l’a examiné en sa séance du 28 novembre 2013. Dans le souci de ratisser large et d’asseoir une démarche participative, le Conseil des ministres a préconisé l’élargissement du comité de réflexion. Le comité de réflexion a donc été élargi et a produit un deuxième draft qui a été soumis à des amendements avec l’ensemble des Directeurs des ressources humaines des ministères et institutions en 2014.
Par la suite, ce document a été soumis à l’examen du Conseil de cabinet du 6 mars 2015 qui a levé certains obstacles à la poursuite du processus de relecture.
En mars 2015, le comité de réflexion a fait place à un comité de finalisation de la relecture qui, après plusieurs séances de travail marathon, a produit un avant–projet de loi. Cet avant-projet de loi a été examiné en août 2015 par un comité DRH, avant d’être présenté aux organisations syndicales lors du dialogue Gouvernement/Syndicats, puis soumis à leurs amendements du 11 au 17 octobre 2015 lors d’un atelier bipartite.
C’est après cette phase que l’avant-projet de loi a été soumise les 26 et 27 octobre 2015 au comité technique de vérification des avant-projets de loi (COTEVAL) qui a fait ses amendements et observations. Le document final d’avant-projet de loi a été ensuite soumis au Conseil des ministres qui l’a examiné et adopté en sa séance du 04 novembre 2015. Le projet de loi qui en a résulté a été transmis au Conseil National de la Transition (CNT) qui l’a examiné en commission du 18 au 21 novembre 2015 avant de l’adopter à l’unanimité en sa séance plénière du 24 novembre 2015.
Il s’agit donc d’un long et fastidieux processus qui s’explique par les exigences de qualité que requiert une telle loi et par les enjeux qu’elle comporte. Enfin, tout est bien qui finit bien !
Quelles sont les principales modifications qu’apporte la relecture de la loi ?
Il ne s’agit pas de simples modifications, mais de l’introduction d’innovations majeures en congruence avec les réalités sociologiques, économiques et techniques de l’environnement. Comme abordé plus haut dans mes propos, les innovations les plus significatives sont entre autres :
l’instauration d’une approche unique et cohérente de fonction publique de carrière avec la fonctionnarisation de tous les emplois permanents, gage de justice et d’équité ;
l’affirmation de l’unité de l’Administration et de la permanence de la Fonction Publique à travers la notion de Statut Général de la Fonction Publique d’Etat, même si des statuts autonomes vis-à-vis du Statut Général existent dans notre Administration ;
l’introduction d’une approche « métier » qui permettra de disposer de statuts particuliers par regroupement de secteurs à activités similaires ou par famille professionnelle en rupture avec l’approche « emploi » basée sur les textes d’organisation des emplois spécifiques par ministère. Cela permettra non seulement de s’adapter facilement aux créations, fusions, scissions ou suppressions de départements ministériels en matière de ressources humaines, mais aussi d’amorcer une véritable gestion stratégique des ressources humaines publiques grâce à des outils fiables d’observation, d’analyse et gestion prospective de ces ressources ;
la création de la catégorie P ;
la création d’une échelle de fautes en rapport avec l’échelle de sanctions et la réduction du nombre de sanctions ;
l’allongement des échelons par classe en tenant compte de la carrière utile dans chaque catégorie d’emploi ;
le renforcement des droits salariaux, des libertés et de la protection des fonctionnaires. En matière de renforcement des droits salariaux par exemple, le nouveau statut reconnait désormais que les allocations familiales, les indemnités représentatives de frais ou rétribuant des travaux supplémentaires effectifs, les indemnités justifiées par des contraintes et des spécificités inhérentes à l’exercice de l’emploi, les avantages en nature, sont des accessoires du traitement qui font partie de la rémunération. En matière de liberté, le nouveau statut prévoit la possibilité de mise à disposition des organisations syndicales, partenaires sociaux privilégiés de l’Etat, de fonctionnaires au titre de permanents syndicaux et dont les salaires sont pris en charge par l’Etat.
le renforcement des dispositions relatives à l’éthique et à la déontologie de la fonction publique dans le sens de la dépolitisation de l’Administration publique. Par exemple, en plus du fait que le nouveau statut prévoit l’élaboration de codes d’éthique et de déontologie pour les différents secteurs d’activités publiques, il réaffirme le principe de la neutralité de l’administration. A cet effet, il interdit particulièrement d’organiser des activités politiques ou d’installer dans l’administration publique, de manière formelle ou informelle, des cellules ou toute forme de représentations à caractère politique.
Que faut-il entendre par approche « métier » qui, comme vous l’expliquez va au-delà de l’approche « emploi » ?
L’approche « métier » est une stratégie de management des ressources humaines qui recommande le regroupement des activités de l’organisation et leur exercice en pôles cohérents appelés métiers. L’on pourrait parler dans notre contexte de « métier d’éducation », de « métier de soins », de « métier de justice », etc. En fonction des objectifs et de la taille de l’organisation, le métier peut être plus ou moins large. La finalité de l’approche « métier » est de basculer de la gestion basée sur l’occupation physique du poste de travail vers une gestion basée sur la compétence. En résumé, l’approche « métier » est la démarche technique qui vise à mettre l’homme qu’il faut à la place qu’il faut !
Que deviennent les statuts particuliers ? La nouvelle loi prend-elle cela en compte ?
Je tiens à priori à dissiper les amalgames que beaucoup d’acteurs font en parlant de statuts particuliers. En fait, le statut particulier vient en application de dispositions spécifiques d’un statut général. Ainsi, lorsque le statut général est une loi, les statuts particuliers pris en application de cette loi ne peuvent qu’être des décrets. Leur but est d’apporter plus de précisions ou de mettre en exergue certaines spécificités d’un emploi ou d’un corps de métier.
Par contre, les autres statuts consacrés par voie législative (loi), ne sont pas des statuts particuliers, mais des statuts autonomes ou indépendants en ce sens qu’ils se sont émancipés intégralement du statut général.
Ceci étant, vous comprenez que les statuts existants sont autonomes ou indépendants, mais ne sont pas des statuts particuliers. Il s’agit essentiellement des statuts de la magistrature, des forces armées, des enseignants du supérieurs et chercheurs, de la police nationale, de la garde de sécurité pénitentiaire, des eaux et forêts, de la douane, des établissements publics de l’Etat et des fonctions publiques parlementaires et territoriales.
Dans le cadre du statut général de la fonction publique d’Etat, et conformément à l’approche « métier », il serait élaboré des statuts particuliers pour chaque corps de métier, toute chose qui permettra de prendre en compte les spécificités organisationnelles, promotionnelles et disciplinaires de ces métiers ainsi que des emplois qui les constituent.
Quel est le calendrier de mise en œuvre de la nouvelle loi ?
Le nouveau Statut est prévu pour entrer en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Mais de façon opérationnelle beaucoup de choses restent à faire. Il s’agit prioritairement :
du reversement d’un peu moins de 140 000 agents dans les nouvelles classifications et grilles. C’est un vaste chantier qui implique d’abord l’adoption des décrets de reversement et de barème de solde. A ce niveau, les projets de décret sont déjà élaborés. Il faudrait ensuite procéder à la régularisation des situations administratives non à jour jusqu’au 31 décembre 2015, procéder à la reconfiguration des modules du système intégré de gestion administrative et salariale du personnel de l’Etat (SIGASPE) et, enfin, passer à la prise des actes de reversement pour l’ensemble des agents de la fonction publique qu’ils soient en activité ou en sortie temporaire. C’est une phase cruciale qui va exiger des moyens conséquents, mais aussi l’implication de l’ensemble des ministères et institutions et surtout l’accompagnement et la compréhension de l’ensemble des agents concernés à qui l’on pourrait être amené à demander certaines informations en cas d’irrégularité de leur carrière.
de l’élaboration de la cartographie des métiers de la fonction publique qui doit suivre le reversement. C’est sur cette base que les différents statuts particuliers qui viendront remplacer les textes d’organisation des emplois spécifiques (TOES) seront pris.
de la prise des autres textes d’application du nouveau Statut Général (environ une cinquantaine) ; cette phase doit intervenir également dans un délai raisonnable pour éviter tout blocage dans l’organisation de l’exercice du service public et dans la gestion quotidienne des carrières des fonctionnaires.
Pour toutes ces activités, le nouveau statut lui-même impose à l’Administration un délai maximum d’une année à compter de sa date d’entrée en vigueur pour disposer des livrables.
Avec le soutien des uns et des autres, surtout des partenaires sociaux qui ont beaucoup apporté à la relecture de la loi, nous espérons tenir ce délai.
Malgré certaines innovations au cours de ces dernières années, on a l’impression que le problème de gestion des carrières de la fonction publique se pose toujours ; quelles sont les principales difficultés ?
En tant qu’humain, nous ne prétendons pas atteindre la perfection, sinon nous devenons des « dieux ». Néanmoins, je suis de ceux-là qui refusent de croire que ce que nous faisons ne peut plus être amélioré.
Ceci dit, il y a toujours des problèmes de gestion de carrière dans notre Fonction Publique. En effet, les dispositifs de gestion dans notre Administration, à regarder de très près, sont pour la plupart ceux mis en place depuis les indépendances. Vous comprenez qu’un dispositif prévu pour gérer par exemple 20 000 agents ne peut pas performer dans la gestion de 140 000 agents.
Il y a eu certes des innovations comme l’opérationnalisation en 2002 du système intégré de gestion administrative et salariale du personnel de l’Etat (SIGASPE), comme l’opérationnalisation de l’enrôlement biométrique des agents amorcée en 2011, comme la décongestion de la gestion de certains actes de carrière au niveau des ministères et institutions.
Cependant, il reste un travail de mise en cohérence de ces innovations et de leur mise à jour permanente pour optimiser leur valeur ajoutée. Sinon aujourd’hui, ni le SIGASPE dans son déploiement actuel, ni le dispositif biométrique, ni même la décongestion des actes dans les ministères et institutions, ne dispensent un fonctionnaire qui est à Déou ou à Gobnangou de se référer à Ouagadougou pour la gestion de sa carrière. C’est ce que nous devrons corriger.
Par ailleurs, jusque-là, la description des postes de travail qui constitue le socle de la démarche gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) n’est pas encore effective. La conséquence est que nous faisons de la gestion administrative au quotidien, sans pouvoir maitriser la configuration des effectifs présents et des compétences disponibles ; sans pouvoir mieux appréhender la dimension prospective de la population de notre Fonction Publique, tant sur le plan quantitatif que qualitatif ; sans pouvoir projeter avec certitude les rémunérations en lien avec les effectifs à moyen et à long terme.
Pour les lenteurs quotidiennes imputées à la fonction publique, il faut dire que dans le dispositif actuel, le Ministère en charge de la Fonction Publique reste le point de convergence de toutes les situations sensibles, complexes ou irrégulières relatives aux carrières. Nous nous retrouvons ainsi avec des milliers de dossiers complexes à gérer, souvent dans un laps de temps réduit, sans moyens particuliers. Ce n’est pas toujours évident.
Au demeurant, je dois reconnaitre et saluer l’abnégation au travail et le sens du sacrifice des femmes et hommes qui animent actuellement les services de la Direction générale de la Fonction Publique. Que ce soit les chargés d’études des requêtes, que ce soit les rédacteurs, que ce soit le personnel de soutien, chacun s’investit au delà de ce qui est exigé de lui, en dépit des conditions difficiles de travail, des pressions et souvent même des menaces directes proférées par certains usagers. Je ne peux que les encourager à maintenir le cap, tout en cherchant ensemble des solutions pour l’amélioration des conditions de travail.
Y a-t-il des pistes de solutions ?
Bien sûr que nous avons la vision des solutions et nous pourrions travailler dans ce sens. Essentiellement :
il faudrait repenser notre mode d’organisation du travail ainsi que le « métier–gestion de la Fonction Publique » afin de redéployer la « fonction- Ressources Humaines » dans toutes les grandes unités administratives et d’accroitre les compétences et responsabilités du gestionnaire pour lui permettre d’agir diligemment et efficacement au plus près de l’agent ;
il faudrait très rapidement procéder à l’analyse et à la description des postes de travail afin d’amorcer la démarche gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) dans notre Administration. Cela permettrait d’élaborer et de vulgariser les principaux outils de gestion des ressources humaines nécessaires pour une gestion moderne et efficiente (Référentiel-Métiers, Référentiel des emplois et des compétences, Tableau prévisionnel des emplois et des effectifs, Tableaux de bord, Plan de recrutement, Plan de formation, Schéma directeur RH, politique de rémunération etc.) ;
aussi, le Ministère en charge de la fonction publique, de par sa mission structurante qui le met au cœur de l’impulsion de l’exercice du service public, doit disposer des meilleures compétences pour mieux encadrer les politiques et réformes institutionnelles et sectorielles et mieux prendre en charge la gestion stratégique et opérationnelle des ressources humaines publiques. A ce niveau, il faut reconnaitre qu’il ne serait pas possible de mobiliser et de conserver les compétences nécessaires sans une réelle stratégie de motivation et de fidélisation du personnel du ministère. Cet aspect doit être un défi à relever car, sans un ministère de la fonction publique performant, l’on ne peut pas disposer d’une Administration intégrée mais des administrations à plusieurs vitesses. Cela n’est dans l’intérêt de personne.
Avec le nouveau Statut Général de la Fonction Publique adopté dans un contexte d’éclosion d’une conscience citoyenne, nous espérons que les lignes vont bouger dans le sens de la construction d’une Fonction publique forte et républicaine au service de l’intérêt général.
Pour terminer, nous tenons à vous réitérer nos remerciements pour l’intérêt que vous portez aux activités de la Fonction Publique en général et à celles de la Direction générale en particulier en nous donnant l’occasion, bien sûr avec l’accord de notre hiérarchie, de partager ces informations. Nous souhaitons que ce partenariat se renforce afin que Lefaso.net qui est accessible sur mobile, puisse constituer une plate-forme de communication entre nous et l’ensemble des fonctionnaires des campagnes et des villes. Cela devrait renforcer la confiance mutuelle et accroitre notre productivité.
La Rédaction
