Le Gouvernement burkinabè décrète l’état d’urgence : Les contours d’un mécanisme juridique pas toujours précis

A l’instar de l’état de siège, cette philosophie fait de l’état d’urgence un régime d’exception, c’est-à-dire qu’il permet, face aux menaces qui pèsent sur l’État et la sécurité nationale, d’aller au-delà de la législation ordinaire, pour donner exceptionnellement des moyens dérogatoires et renforcés à l’État, en vue de maintenir l’ordre public et restaurer très vite la sécurité mise en cause .

Plus explicitement, alors que l’état de siège se conçoit comme un transfert de compétences aux autorités militaires sur les populations civiles en vue du maintien de l’ordre, l’état d’urgence a pour effet l’extension des pouvoirs de police au profit des autorités civiles cette fois-ci et notamment des préfets pour le maintien et le retour à l’ordre public . Le mécanisme permet l’immunité juridictionnelle dans la prise de mesures restrictives aux droits communs des libertés fondamentales, qui, en temps normal, auraient pu faire l’objet de censure de la part du juge, faute d’avoir été autorisées par lui.

Bien que ces contours juridiques soit imprécis , l’état d’urgence est néanmoins connu dans les législations constitutionnelles d’Afrique en général , et du Burkina Faso en particulier , et a fait l’objet d’une pratique abondante notamment en France et dans plusieurs pays Africains. Cette pratique permet aujourd’hui de se faire une idée sur les contours, les applications concrètes ainsi que les conséquences qui peuvent découler de l’instauration de cet instrument de police renforcé.

Mécanisme lié à l’histoire politique et constitutionnelle de la IVème république française, l’état d’urgence a été mis en œuvre deux fois en France (1952, 1958) en vue de faire face aux « évènements d’Algérie » . Depuis, la France a connu de nombreux cycles d’applications successives de l’état d’urgence sous la Vème République (1961, territoire métropolitain), (1985, Nouvelle Calédonie), (1986 et 1987 Polynésie française) et (2005, banlieues de la région d’Ile-de-France).

Les applications récentes de l’état d’urgence en France ont eu lieu en 2015 après les attentats du Bataclan, qui ont déclenché « une onde de choc », et conduit à susciter des controverses dans l’opinion publique et politique française sur la question de l’opportunité de moderniser l’arsenal juridique de l’état d’urgence à travers sa constitutionnalisation .

En Afrique francophone - pour se limiter à deux exemples très proches de nos frontières - l’état d’urgence est en vigueur depuis le 10 février 2015 dans plusieurs régions du Niger pour répondre aux attaques de Boko Haram et autres mouvements terroristes.

Au Mali, depuis l’attentat contre l’Hôtel Radisson à Bamako le 20 novembre 2015, l’état d’urgence a été décrété puis reconduit à plusieurs reprises sur l’ensemble du territoire pour faire face à la menace et aux attaques terroristes dans le nord du pays. La dernière prorogation a expiré depuis le 31 octobre 2018, mais bien avant, un décret pris en Conseil des Ministres le 24 octobre 2018, a déclaré à nouveau l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire malien jusqu’au 31 octobre 2019.

L’état d’urgence décrété par le Gouvernement burkinabè cette semaine s’inscrit d’abord dans un contexte sous régional fragile, marqué par la lutte contre les menaces à la sécurité nationale des États de la région que fait courir le phénomène terroriste depuis plusieurs années.

Il résulte ensuite d’une pratique des États qui ont estimé que, malgré la controverse qu’il puisse susciter , l’état d’urgence est, à l’exception des autres régimes d’exception , l’arsenal juridique le plus indiqué, pour accompagner les autorités civiles dans leur détermination à endiguer la menace terroriste qui pèse sur leurs États, et dont les instruments normaux de l’État de droit, paraissent montrer des limites pour venir à bout d’un phénomène, qui - on le sait - a déjà endeuillé bon nombre de nos compatriotes, civils comme militaires.

Pour saisir brièvement les contours, il importe d’abord de rappeler le cadre normatif de l’état d’urgence au Burkina Faso (I), ensuite de s’appesantir sur les restrictions qui pèsent sur les libertés (II) avant de conclure sur la durée de l’état d’urgence (III).

I. Le cadre normatif de l’état d’urgence au Burkina Faso

L’état d’urgence peut s’appuyer sur deux textes majeurs du droit national dans notre pays qui reconnaît un tel régime d’exception. Le premier texte est la Constitution du Burkina Faso du 02 juin 1991. Alors que son article 58 dispose que « Le Président du Faso décrète, après délibération en Conseil des ministres, l’état de siège et l’état d’urgence », l’article 101 al. 14 précise que la loi fixe les règles concernant […] l’état de siège et l’état d’urgence ».

Le second texte résulte de la Loi organique sur l’état d’urgence, n°14-59 AL du 31 août 1959, adoptée par l’Assemblée législative de la Haute-Volta. Cette disposition prévoit en son article 2 que « L’état d’urgence est décrété en Conseil des Ministres. Le représentant du Président de la Communauté en est aussitôt informé ».

Il résulte donc de la Constitution que le Président de la République est l’unique détenteur du pouvoir de décréter l’état d’urgence. C’est à lui que revient le soin d’apprécier souverainement que les conditions sont remplies pour ce faire. Les conditions de l’état d’urgence sont toutefois renvoyées par la Constitution à la loi qui dispose que « l’état d’urgence peut être décrété soit en cas de péril imminant résultant d’atteinte grave à l’ordre public, soit en cas d’événement présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamite publique » .

Au Burkina Faso, la loi qui organise l’état d’urgence est caractérisée par son ancienneté, car elle date du droit français applicable aux colonies d’Afrique occidentale française (AOF) . Bien que cette dernière législation soit intégrée dans le droit positif burkinabè moderne par le biais du « principe de la spécialité législative » , le constat est qu’elle nécessite une relecture pour mieux l’adapter à la modernisation de nos institutions et au contexte des nouveaux défis sécuritaires qui s’imposent à notre pays.

En tout état de cause, la prorogation de l’État d’urgence au-delà de douze (12) jours nécessite une autorisation de l’Assemblée nationale qui se réunit de plein droit à cet effet . Il faut espérer que le législateur burkinabè saisisse cette importante opportunité, pour opérer une relecture en profondeur de cette loi et doter les autorités civiles d’une législation moderne et adaptée pour lutter efficacement contre le fléau terroriste, mais aussi pour l’accommoder aux libertés publiques.

II : Les restrictions sur les libertés

La loi sur l’état d’urgence donne la faculté aux autorités de prendre toutes les mesures permettant de restaurer l’ordre et la tranquillité atteints par la menace. Parmi ces mesures, les autorités compétentes peuvent restreindre ou suspendre l’exercice de certains droits tels que, la liberté de réunion, la liberté de circulation des personnes et des biens, l’inviolabilité du domicile, établir une censure pour la correspondance, la presse, la radio, le cinéma, ordonner la fermeture des salles de spectacle, débits de boissons et lieux de réunions de toute nature, procéder à des réquisitions des armes, munitions et explosifs, des personnes, des biens et services .

Sans préjuger à ce stade des mesures concrètes qui seront prises dans la mise en œuvre de l’état d’urgence, il y a un fait qui est certain : ce régime met nécessairement un « voile » sur de nombreux droits, et les citoyens des zones visées doivent s’attendre à ce que des contraintes inévitables pèsent désormais sur leurs libertés. Au fil du temps, il y aura nécessairement débat sur les dérives potentielles dans la prise des mesures individuelles que les autorités estimeront nécessaires dans le cadre de l’état d’urgence. Pour atténuer les interrogations, les mécanismes de contrôle devront jouer le rôle de veille approprié dans un État de droit, et les autorités, se préparer déjà à éviter la pérennisation de cette législation d’exception.

III. La durée de l’état d’urgence

Les textes sont explicites. L’Exécutif déclare l’état d’urgence et le législateur le proroge. La loi impose un délai fixe de douze (12) jours suivi immédiatement d’une « prorogation » lorsque l’exécutif le juge nécessaire et en fait la demande au Parlement qui accepte de ratifier la décision prise par décret . C’est dire qu’il incombe à l’Assemblée nationale de fixer une durée définitive, le cas échéant, à l’issue de son examen de prorogation .

Cependant, ni la Constitution, ni la loi, ne fixent aucune durée définitive à la mise en œuvre de l’état d’urgence au terme de sa ratification. La pratique permet néanmoins de soutenir qu’il n’existe aucune prohibition à l’adoption de lois de prorogations successives de l’état d’urgence . Par contre, ce qui est certain, c’est qu’à l’issue de la prorogation, l’Exécutif devrait être définitivement dessaisi de son pouvoir initial de proclamation au profit du Parlement burkinabè.

Si la lettre des textes ne fixe aucun terme à l’état d’urgence, l’esprit de la législation d’exception commande que l’état d’urgence demeure un régime temporaire, conçu pour « une certaine durée » , et n’ait pas vocation à se substituer à la normalité. Dans la situation où la menace terroriste devrait perdurer, il faut déjà se préparer à se doter d’un instrument juridique permanent plus adapté, et qui permet de ne pas galvauder par un usage banalisé sur une longue durée, l’esprit juridique qui sous-tend la temporalité et le caractère provisoire de l’état d’urgence .

En définitive, il faut vraiment espérer que la première session du parlement qui se penchera sur l’état d’urgence ne se contente pas uniquement de ratifier le décret de proclamation de l’état d’urgence. C’est aussi une occasion de discuter du mécanisme de contrôle approprié, qui doit permettre dans un État de droit, même dans le cadre de l’état d’urgence, de concilier adéquatement les exigences de la liberté et la sauvegarde de l’ordre public .

Dr Émile OUEDRAOGO et Dr Médard Sanwé KIENOU
Enseignants-Chercheurs, Département de droit de l’Université
Nazi Boni de Bobo-Dioulasso

Références

Conclusion du Commissaire du Gouvernement Romieu sur T.C., 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint Just, rec. Lebon, p. 713.
Décret présidentiel proclamant l’état d’urgence disponible sur http://netafrique.net/etat-durgence-au-burkina-faso-voici-ce-qui-a-ete-decide-pour-les-provinces-concernees/, 1er janvier 2019.
Agnès Roblot-Troizier, « État d’urgence et protection des libertés », RFDA, 2016, p.424.
Nathalie Jacquinot, « Le juge administratif et le juge constitutionnel face à l’état d’urgence », Mélanges en l’honneur de Louis Favoreu, Dalloz, Paris, 2007, p. 731.
Agnès Roblot-Troizier, « État d’urgence et protection des libertés », op.cit., pp. 426-428.
Par ex. art. 68, Constitution du Niger, 25 décembre 2010 ; Constitution de la RDC, 18 février 2016.
Art. 58 de la Constitution du Burkina Faso du 2 juin 1991.

Jacqueline Morand Deviller, « Réflexion sur l’état d’urgence », Revista de Investigações Constitucionais, vol. 3, n°2, 2016, pp.51-64.
Pierre Esplugas-Labatut, « Pour la constitutionnalisation de l’état d’urgence », RFDC, 2018, n° 115, pp. 485-496.

Gilles Lebreton, « Les atteintes aux droits fondamentaux par l’état de siège et l’état d’urgence », CRDF, n°6, 2007, p. 84 ; Wanda Mastor, François Saint-Bonnet, « De l’inadaptation de l’état d’urgence face à la menace djihadiste », Pouvoirs, 2016/3 (N° 158), p. 51-65.
A côté de l’état de siège, la Constitution burkinabé prévoit aussi les pouvoirs exceptionnels du président de la république à l’article 59, soit l’équivalent de l’article 16 de la Constitution française de 1958.
Art. 1er de la Loi organique préc.
Ibid.
Le principe signifie que les lois en vigueur en France, applicables aux anciennes colonies, font parties intégrante du corpus juridique burkinabé, tant qu’une législation contraire n’est pas intervenue dans le domaine pour les abroger ou les modifier. Martin Bléou, « La chambre administrative de la Cour suprême de la Côte d’Ivoire », in Gérard. Conac Jean de Gaudusson (dir.), Les Cours suprêmes en Afrique, t. III, La jurisprudence administrative, Paris, Economica, 1988, p. 133.
Art. 2 al. 2, de la loi organique préc.
Art. 3) a) de la loi organique préc.

CE, ass., 24 mars 2006, n° 286834, Rolin et Boisvert, Lebon p. 17
Dénis Béranger, « L’état d’urgence dans la durée », RFDA, 2016, p.448.
Ibid ; Communiqué du Conseil des Ministres du Gouvernement du Niger mercredi 13 juin 2018. https://www.presidence.ne/, consulté le 24/11/2018.
Wanda Mastor, François Saint-Bonnet, « De l’inadaptation de l’état d’urgence face à la menace djihadiste », op.cit.

Ibid.
Cons. const. francais, 25 janv. 1985, n° 85-187 DC, consid. n° 4.