Exonérations fiscales : Quand l’état choisit de renoncer à ses recettes

Le Sénégal, entre transparence et opacité fiscale

Le Sénégal offre un cas particulièrement documenté en matière de dépenses fiscales. Selon le rapport officiel de la Direction générale des impôts et domaines, ces dépenses s’élevaient en 2021 à 952,7 milliards de FCFA, soit 6,2 % du PIB et 37 % des recettes fiscales. Le secteur extractif en concentrait à lui seul 41 %, dont 178 milliards de FCFA de TVA non perçue et 126 milliards de FCFA liés au régime pétrolier. Ces dispositifs concernent notamment les activités d’extraction minière et pétrolière, les télécommunications et les zones franches d’exportation.

La Cour des comptes a toutefois relevé, en février 2025, que les rapports annuels sur les dépenses fiscales n’avaient pas été publiés pour les exercices 2022 et 2023, contrairement aux exigences de la directive de l’UEMOA. Cette absence de publication ne constitue pas un simple détail administratif. Elle signifie qu’un État peut renoncer à des milliards de recettes sans que ses citoyens ni ses partenaires disposent des informations nécessaires pour en apprécier le bien-fondé. Ce que révèle le cas sénégalais, c’est moins le montant des exonérations que ce qu’il dit sur la gouvernance des choix fiscaux : un dispositif coûteux peut être reconduit pendant des années sans que son efficacité ait été démontrée publiquement.

La Côte d’Ivoire, entre incitatif et consolidation budgétaire

En mars 2023, un conseiller technique du ministère ivoirien du Budget a confirmé publiquement que les exonérations fiscales représentaient environ 400 milliards de FCFA par an. Ces dispositifs concernent notamment le secteur pétrolier et gazier, les exportations de cacao et de café sous leur forme brute, les grandes conventions particulières d’investissement, ainsi que les droits de douane, qui représentaient 63 % des exonérations accordées au premier semestre 2024.

Ce chiffre s’inscrit dans un contexte où la Côte d’Ivoire est engagée dans un programme avec le Fonds monétaire international visant à porter le taux de pression fiscale de 12,8 % à 15,9 % du PIB d’ici 2026. La loi de finances pour 2025 a commencé à supprimer certaines de ces exonérations, notamment celles applicables au pétrole en eaux profondes et certains régimes dérogatoires d’investissement.

Le cas ivoirien illustre la difficulté de concilier deux impératifs souvent présentés comme complémentaires mais qui entrent en tension dans les faits : soutenir certains secteurs jugés stratégiques tout en préservant les ressources nécessaires au financement des politiques publiques. Cet arbitrage est d’autant plus complexe que certains dispositifs sont inscrits dans des codes sectoriels ou des conventions d’investissement de longue date. Les modifier peut remettre en cause les conditions sur lesquelles certains investissements ont été décidés et, dans certains cas, conduire à l’application de clauses de stabilisation ou à des différends entre l’État et les investisseurs.

Le Ghana, entre réforme affichée et persistance des exemptions

En 2022, le gouvernement ghanéen adopte un Tax Exemptions Act visant à rationaliser les exonérations fiscales, dans le contexte d’une crise de dette sévère et d’un programme du FMI assorti de mesures de consolidation budgétaire. Cette réforme est saluée par les institutions internationales.

Le rapport officiel sur les dépenses fiscales de 2023, publié par le ministère des Finances ghanéen, révèle néanmoins une réalité plus nuancée. Si les dépenses fiscales totales ont légèrement diminué, passant de 4,8 à 4,6 milliards de cedis entre 2022 et 2023, les exemptions à l’importation ont poursuivi leur progression, passant de 2,46 milliards de cedis en 2021 à 3,47 milliards en 2022, puis à 3,55 milliards en 2023, soit 77 % des dépenses fiscales totales. La part la plus importante, soit 1,71 milliard de cedis, provenait des exemptions parlementaires accordées à des projets d’infrastructures publiques, à certaines sociétés minières et à des entreprises relevant du programme One District One Factory pour des exemptions antérieurement approuvées par le Parlement.

Le cas ghanéen démontre qu’adopter une loi de rationalisation des exonérations ne suffit pas à en réduire le coût effectif. Les dynamiques politiques et sectorielles qui produisent les exonérations continuent d’opérer, y compris dans un contexte de contrainte budgétaire sévère.

Les dépenses fiscales, une forme de dépense publique à part entière

Ces trois situations conduisent à la même interrogation : pourquoi un État renonce-t-il à des recettes dont il affirme avoir besoin ?
Trois logiques permettent d’y répondre. La première est la logique d’attraction des investissements, qui consiste à offrir des avantages fiscaux afin d’attirer les capitaux étrangers ou de développer des secteurs stratégiques. La deuxième est la logique sociale, qui conduit à exonérer certains produits ou certaines populations pour des raisons de protection sociale ou d’équité. La troisième est la logique de négociation, qui conduit à accorder des exonérations dans le cadre de conventions d’investissement ou de codes sectoriels, souvent sans évaluation systématique du rapport coût-bénéfice.

Ces logiques ne sont pas, en elles-mêmes, illégitimes. Ce qui soulève des interrogations, c’est l’absence d’évaluation de leurs effets réels. Le FMI note qu’environ 30 % des pays d’Afrique subsaharienne ne disposent même pas d’un inventaire de leurs dépenses fiscales, et qu’un tiers de ceux qui en disposent choisissent de ne pas le publier. Le cas sénégalais illustre ce défi : même lorsque des données existent, leur publication peut faire défaut.

Une dépense fiscale constitue une forme de dépense publique. Elle ne prend pas la forme d’un décaissement inscrit au budget, mais correspond à une recette à laquelle l’État choisit de renoncer. L’enjeu n’est donc pas uniquement de mesurer son coût, mais de déterminer si les résultats obtenus justifient les ressources auxquelles l’État a renoncé.

Le manque à gagner lié aux dépenses fiscales résulte d’un choix public, explicite ou implicite, portant sur les bénéficiaires des dispositifs fiscaux et sur leurs objectifs. Les cas du Sénégal, de la Côte d’Ivoire et du Ghana montrent que ces choix dépassent largement le seul champ de la fiscalité. Ils interrogent la manière dont les pouvoirs publics arbitrent entre le soutien à certains secteurs et le financement des politiques publiques, ainsi que leur capacité à rendre compte de ces choix.

Joëlle Traoré est docteure en droit public de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Elle est spécialisée en fiscalité internationale et africaine, avec une expertise en matière de flux financiers illicites, de réformes fiscales mondiales et de mobilisation des ressources nationales. Elle a collaboré avec des institutions africaines et internationales sur les questions de gouvernance fiscale en Afrique.