Réforme du budget et de la comptabilité de l’Etat au Burkina Faso : Enfin, un cadre juridique relativement approprié !

Sur le plan juridique, c’est finalement à partir de 2013, à la faveur de l’internalisation des directives de 2009, 2011 et 2012 de l’UEMOA instituant un nouveau Cadre harmonisé des finances publiques (CHFP), que l’Etat burkinabè a véritablement commencé à adopter des textes législatifs et réglementaires plus ou moins appropriés pour la mise en œuvre d’une gestion budgétaire axée sur les résultats. Au total, huit textes ont été adoptés. Il s’agit : i) de la loi n° 008-2013/AN du 23 avril 2013 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au Burkina Faso, ii) de la loi organique n° 073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances, iii) du décret n° 2016-598/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP), iv) du décret n° 2016-599/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant régime juridique applicable aux comptables publics, v) du décret n° 2016-600/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant nomenclature budgétaire de l’Etat, vi) du décret n° 2016-601/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant cadre conceptuel de la comptabilité de l’Etat, vii) du décret n° 2016-602/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant tableau des opérations financières de l’Etat et viii) du décret n° 2016-603/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant comptabilité des matières de l’Etat et des autres organismes publics.

Selon le Professeur Nicaise Médé, le nouveau CHFP de l’UEMOA, dans l’ensemble, réalise « un basculement (putatif) dans la modernisation de la gestion financière publique », même si certaines de ses dispositions contrarient « l’approche managériale de la gestion des finances publiques » . De même, le nouveau droit budgétaire et comptable public burkinabè, qui ne s’est pas éloigné du CHFP, présente globalement d’importants atouts pour la réforme budgétaire et comptable entreprise depuis une vingtaine d’années, même si des insuffisances subsistent.

A. Les principaux atouts du nouveau cadre juridique du budget et de la comptabilité de l’Etat

Le nouveau cadre juridique : i) énonce des règles budgétaires et comptables qui permettent la mise en œuvre d’une gestion budgétaire axée sur les résultats ; ii) regroupe des instruments juridiques qui garantissent la force obligatoire et la permanence des règles budgétaires et comptables édictées ; toutes choses constitutives d’atouts importants pour la réforme du budget et de la comptabilité de l’Etat.

1. Des règles budgétaires et comptables permettant la mise en œuvre d’une gestion budgétaire axée sur les résultats

Selon Ian Lienert et Moo-Kiung Jung : « Au point de départ de toute réforme budgétaire, on se demande d’abord comment il convient de modifier la législation en vigueur pour y incorporer la révision des principes établis ou pour en introduire de nouveaux, qui ne figuraient antérieurement dans les textes de loi » .

En rappel, la réforme entreprise en 1997 visait à implanter la budgétisation par programmes, ou budget de programmes ou encore ‘’budget programme’’. Ce type de budget, contrairement au budget traditionnel qualifié de ‘’budget de moyens’’, permet la mise en œuvre d’une gestion budgétaire axée sur les résultats, à travers des règles budgétaires et comptables particulières.

Or, le cadre juridique des finances publiques en vigueur jusqu’à l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2015 est dépourvu de ces règles. Cela est particulièrement vrai pour la loi n° 006-2003/AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances qui ne regroupait qu’un « ensemble de dispositions classiques en finances publiques francophones antérieures à l’adoption des budgets de programmes. Le budget tel qu’il est défini par la loi est un budget de moyens, spécialisé par chapitre groupant les dépenses selon leur nature et leur destination administrative » .

Le nouveau cadre juridique, par contre, en plus des règles budgétaires et comptables classiques, en énonce de nouvelles qui constituent ce que le Professeur Nicaise Médé appelle : « des fondamentaux de la gestion performantielle des finances publiques » . Les principales règles budgétaires et comptables édictées sont les suivantes : i) l’équilibre (articles 3, 47, 48, 50, 54, 56 et 69 de la LOLF) ; ii) l’annualité (articles 6 et 9 de la LOLF, article 14 du code de transparence) ; iii) l’universalité (articles 33 et 34 de la LOLF, article 26 du code de transparence) ; iv) l’unité (article 32 de la LOLF, article 27 du code de transparence) ; v) la spécialité (article 14, alinéa 9 de la LOLF) ; vi) la séparation des ordonnateurs et des comptables publics (article 66, alinéa 4 de la LOLF, article 7 du décret portant RGCP) ; vii) la sincérité (articles 7 et 80 de la LOLF, article 25 du code de transparence) ; viii) la transparence (code de transparence, article 190 du décret portant RGCP) ; ix) la budgétisation par programmes (article 14, alinéas 2 et 3 de la LOLF) ; x) la programmation budgétaire pluriannuelle (articles 54 et 55 de la LOLF) ; xi) l’indication des objectifs poursuivis, des résultats attendus et des indicateurs de performance (article 14, alinéas 4 et 5 de la LOLF) ; xii) la responsabilisation (article 15, 101 à 114 de la LOLF) ; xiii) la tenue d’une comptabilité budgétaire (articles 79 à 81 de la LOLF, articles 132 à 160 du RGCP), d’une comptabilité générale (articles 79 à 81 de la LOLF, décret portant cadre conceptuel de la comptabilité de l’Etat, articles 161 à 170 du RGCP), d’une comptabilité des matières (article 80, alinéa 3 de la LOLF, articles 171 à 175 du RGCP, décret portant comptabilité des matières de l’Etat et des autres organismes publics) et d’une comptabilité analytique (article 176 du RGCP) ; xiv) l’institution d’un débat d’orientation budgétaire à l’Assemblée Nationale (article 59 de la LOLF) ; xv) l’exercice d’un triple contrôle administratif, parlementaire et juridictionnel (article 82 à 100 de la LOLF, articles 177 à 192 du RGCP).

2. Des instruments juridiques garantissant la force obligatoire et la permanence des règles budgétaires et comptables

Lorsqu’on entreprend une réforme budgétaire, il importe de consigner les règles retenues dans des instruments juridiques susceptibles de leur donner une force obligatoire et d’en faire des règles permanentes plutôt que temporaires (Lienert et Jung, 2004).

Pour mémoire, le processus d’implantation du budget programme a été lancé en 1997, à travers une circulaire budgétaire. Or, la circulaire n’est pas l’instrument juridique indiqué pour porter une réforme de l’ampleur du budget programme. En effet, il s’agit d’un acte administratif unilatéral qui n’a pas de valeur réglementaire et encore moins législative : par la circulaire, « le ministre ou une autre autorité hiérarchique, pour guider la conduite de leurs subordonnés, leur font connaître l’interprétation qu’il convient de donner à un texte ou la politique à suivre sur un problème précis, afin d’éclairer, guider, harmoniser l’action des services » . En conséquence, la circulaire budgétaire de 1997 ne pouvait pas, fondamentalement, changer la gestion des finances publiques puisqu’elle n’était pas en mesure de remettre en cause les principes et les procédures budgétaires institués par des actes juridiques qui lui sont supérieurs. Tout au plus, pouvait-elle donner des instructions pour l’élaboration de documents qui ne liaient pas l’Assemblée Nationale, compétente pour adopter les lois de finances.

Par la suite, la loi n° 006-2003/AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances a été adoptée. Non seulement cette loi n’énonçait pas de règles susceptibles de permettre la mise en œuvre d’une gestion budgétaire axée sur les résultats, mais aussi et surtout elle ne constituait pas un instrument juridique approprié pour régir les lois de finances auxquelles elle était inférieure. En effet, selon le principe de la hiérarchie des normes, la loi ordinaire est inférieure aux lois de finances. Or, suite au refus du Conseil constitutionnel de reconnaître le caractère organique de cette loi , le Président du Faso a promulgué ce que le Professeur Salif Yonaba a appelé « la loi ordinaire relative aux lois de finances » qui constitue, selon lui, « une catégorie quelque peu étrange » . En effet, pour respecter le principe de la hiérarchie des normes (assurant ipso facto la permanence des règles budgétaires), le droit antérieur burkinabè ainsi que le droit comparé accordent à la loi relative aux lois de finances un caractère organique. A cet égard, la loi n° 006-2003/AN n’était pas un instrument juridique approprié pour garantir la permanence des règles budgétaires face aux lois ordinaires postérieures et surtout aux lois de finances qui pouvaient, à tout moment, abroger lesdites règles.

Par contre, le nouveau cadre juridique, constitué d’une loi organique, d’une loi ordinaire et de six (06) décrets (voir supra), garantit non seulement la force obligatoire des règles budgétaires et comptables mais également leur permanence. La loi organique n° 073-2015/CNT en particulier constitue l’instrument juridique consacré en la matière. En effet, selon le Professeur Salif Yonaba, la loi organique relative aux lois de finances : « s’analyse juridiquement en une véritable constitution financière qui complète les dispositions lacunaires de la loi fondamentale sur les questions de droit budgétaire » . Par ailleurs, selon le Fonds monétaire international (FMI), cité par Errol Toni : « le caractère organique offre au cadre juridique applicable aux finances publiques de fortes garanties de stabilité et de continuité » .

B. Les insuffisances résiduelles

Nonobstant les atouts ci-dessus relevés, le nouveau droit budgétaire et comptable public comporte quelques insuffisances dont les principales sont : i) une inadéquation entre la technique de la programmation budgétaire pluriannuelle et le principe constitutionnel de l’annualité budgétaire ; ii) un contrôle administratif non en phase avec les principes de la gestion budgétaire axée sur les résultats.

1. Une inadéquation entre la technique de la programmation budgétaire pluriannuelle et le principe constitutionnel de l’annualité budgétaire

A travers ses articles 54 et 55, la LOLF institue une programmation budgétaire pluriannuelle. Sur le plan technique, il s’agit d’élaborer des budgets pluriannuels glissants, sur trois ans. Même si seul le budget de l’année n est ferme, ceux des années n + 1 et n + 2, bien qu’indicatifs, font l’objet d’un examen et d’une adoption par l’Assemblée nationale. A ce titre, la programmation budgétaire pluriannuelle constitue, selon l’UEMOA, une innovation « qui revêt un intérêt particulier dans le cadre de la gestion des finances publiques des pays en développement », car « elle offre une réponse technique aux problèmes d’articulation entre les stratégies nationales de développement et les budgets. La pluriannualité budgétaire permet d’être plus en phase avec ces stratégies, elles-mêmes pluriannuelles, et d’améliorer leur prise en compte dans la loi de finances et leur mise en œuvre effective » .

Cependant, la Constitution précise que : « La loi de finances détermine, pour chaque année, les ressources et les charges de l’Etat. […] » (article 102). C’est le principe de l’annualité budgétaire, repris d’ailleurs par la LOLF dans ses articles 6 et 9. Ce principe : « signifie que les opérations de recettes et de dépenses sont prévues, autorisées et exécutées en un an » . Même si la programmation budgétaire pluriannuelle ne remet pas fondamentalement en cause le principe de l’annualité budgétaire (puisque seul le budget de l’année n est ferme), il le tempère dans une certaine mesure. Or, ce principe étant institué par une disposition constitutionnelle, son atténuation devrait s’opérer par une autre disposition de la loi fondamentale . Cette atténuation constitutionnelle n’étant pas intervenue, il existe une inadéquation, dans la forme, entre la programmation budgétaire pluriannuelle et le principe constitutionnel de l’annualité budgétaire.

2. Un contrôle administratif non en phase avec les principes de la gestion budgétaire axée sur les résultats

Le nouveau droit budgétaire et comptable public a conservé le triple contrôle traditionnellement exercé sur les opérations d’exécution du budget, à savoir les contrôles administratif, parlementaire et juridictionnel (article 82 de la LOLF). Si les contrôles parlementaire et juridictionnel sont conformes aux exigences de la gestion budgétaire axée sur les résultats (rééquilibrage des pouvoirs financiers entre l’exécutif et le législatif, devoir de redevabilité), le contrôle administratif tel qu’aménagé rame plutôt à contre-courant de cette dynamique.

En effet, la LOLF (articles 72, 83 à 93) et le RGCP (articles 178 à 191) organisent un contrôle administratif au sein duquel le contrôle a priori (ou contrôle préalable) exercé par les contrôleurs financiers est prépondérant sur les autres contrôles internes (contrôle concomitant et contrôle a posteriori). De fait, autant les dispositions concernant le contrôle financier a priori sont nombreuses et détaillées, autant celles relatives aux autres contrôles internes sont peu nombreuses et on ne peut plus imprécises. Le contrôle financier a priori est tellement proéminent qu’on a l’impression, selon l’expression du Professeur Nicaise Médé, que : « l’ordonnateur/responsable de programme est véritablement tenu en laisse comme un fauve prédateur » . Cela est contraire à l’un des principes fondamentaux de la gestion budgétaire axée sur les résultats : celui de la responsabilisation des ordonnateurs et des responsables de programmes. Conformément à ce principe, c’est le contrôle a posteriori qui aurait dû être la règle et le contrôle a priori, l’exception. Certes le contrôle a posteriori est brièvement évoqué par la LOLF (article 72) et le RGCP (articles 179 et 184), mais les modalités de sa mise en œuvre ne sont pas précisées (contrairement à ce qu’affirme l’article 186 du RGCP). De plus, sur le plan conceptuel, les contours de ce contrôle ne sont pas bien délimités : l’article 184 du RGCP semble indiquer que le contrôle financier a posteriori consiste en l’évaluation des résultats et des performances des programmes, au regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et de l’organisation des services des ordonnateurs, toutes choses relevant d’un contrôle de gestion ; or, l’article 185 du RGCP indique également que les ordonnateurs mettent en œuvre un contrôle de gestion ; s’agit-il de deux contrôles de gestion différents ? Si oui, quel est le contenu de chacun d’entre eux ?

En conclusion, le nouveau cadre juridique du budget et de la comptabilité de l’Etat est globalement approprié pour la mise en œuvre d’une gestion budgétaire axée sur les résultats, même s’il présente quelques insuffisances résiduelles. L’Etat ayant choisi de le mettre en œuvre de façon progressive, on peut espérer que les lacunes subsistantes seront progressivement comblées. Par ailleurs, une nouvelle constitution étant en préparation, on peut nourrir l’espoir que les réglages nécessaires seront opérés pour qu’il y ait une parfaite adéquation entre les dispositions constitutionnelles et celles du nouveau cadre juridique du budget et de la comptabilité de l’Etat, car : « Dans un pays mettant fortement l’accent sur la hiérarchie juridique, le système budgétaire est surtout déterminé par la constitution écrite et d’éventuelles lois de statut supérieur » (Lienert et Jung, 2004). Assurément, si tous les ajustements souhaités se concrétisent, le cadre juridique ne devrait plus constituer un obstacle à l’implantation de la gestion budgétaire axée sur les résultats. Toutefois, même si tel était le cas, cela ne serait pas suffisant pour permettre à la réforme budgétaire et comptable de produire l’impact systémique attendu sur l’ensemble de la gestion publique. Selon Damien Catteau : « la loi organique [relative aux lois de finances] ne peut être que le point de départ de la modernisation de la gestion publique » . Quelles sont les réformes supplémentaires ou complémentaires entreprises ou à entreprendre pour une gestion publique performante dans son ensemble au Burkina Faso ? On sait qu’un plan stratégique de modernisation de l’administration (2011-2020) est mis en œuvre, par ailleurs. Quelle articulation entre ces réformes ? Ces dernières sont-elles suffisantes pour assurer la performance de la gestion publique dans son ensemble ? Ce sont là autant de questions qu’il nous semble pertinent de se poser dès à présent afin d’éviter que la montagne du ‘’budget programme’’ ne finisse par accoucher d’une souris.

T. Barthélemy AKOUWANDAMBOU
Juriste/Gestionnaire
Consultant

1.Cf. circulaire budgétaire n° 97-054/PRES du 26 mai 1997 pour la préparation de la loi de finances gestion 1998.
2. Le terme ‘’résultats’’ est utilisé par l’UEMOA tandis que l’OCDE préfère celui de « performance ». En réalité, les deux termes sont synonymes : « Dans le champ de l’administration publique, la notion de performance doit être entendue au sens anglais du terme […] qui signifie réalisation, mise en œuvre ou encore résultat » (Le Nedic T., La performance dans le secteur public : Outils, acteurs et stratégies, Mémoire de Master 2 Recherche, Université Paris X).
3. Médé N., Réflexion sur le cadre harmonisé des finances publiques dans l’espace UEMOA, in Afrilex (http://afrilex.u-bordeaux4.fr/), 2ème numéro spécial finances publiques, juin 2012.
4. Lienert I. et Jung M.-K., Le cadre juridique des systèmes budgétaires, Une comparaison internationale, Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, Numéro spécial, Volume 4, no 3, 2004.
5. LINPICO, Mesure de la performance de la gestion des finances publiques au Burkina Faso, Selon la méthodologie PEFA, avril 2007, p. 22.
6. Médé N., op. cit., p. 15.
7. Morand-Deviller J., Droit administratif, 12e édition, Montchrestien, 2011, p. 311.
8. A titre d’exemple, elle précisait les étapes de l’élaboration du budget de 1998 : « Chaque ministère devra : i/ préciser ses missions ; ii/ fixer des objectifs à atteindre pour satisfaire un besoin ; iii/ recenser et évaluer toutes alternatives (stratégies et moyens utilisés actuellement, solutions envisageables) ; iv/ choisir et organiser les moyens en vue d’atteindre l’objectif ; v/budgétiser c’est à dire évaluer les coûts de chaque programme et allouer les ressources pour l’exécution de la tranche annuelle ; vi/ définir les indicateurs pour mesurer les performances afin de rendre compte au peuple en publiant les objectifs du gouvernement et les indicateurs de performance qui les accompagnent » (Extrait de la circulaire budgétaire n° 97-054/PRES).
9. Décision du Conseil constitutionnel burkinabè du 28 juillet 2003 sur la conformité à la Constitution de la loi no 06-2003/AN du 24 janvier 2003. Se basant sur le fait que la Constitution (conformément à son article 97 de l’époque) ne conférait pas expressément à la loi relative aux lois de finances un caractère organique, le Conseil constitutionnel a déclaré que la loi n° 006-2003 ne pouvait être une loi organique. Suite à la révision constitutionnelle de 2015 (loi constitutionnelle n° 072-2015/CNT), un alinéa a été ajouté à l’article 97 qui précise désormais, en son troisième alinéa, que : « La loi relative aux lois de finances est une loi à caractère organique ».
10. Yonaba S., Une nouvelle catégorie juridique en quête d’identité : La loi ordinaire relative aux lois de finances, in Revue Burkinabè de Droit, Février 2004.
11. Jusqu’en 2003, c’est l’ordonnance no 69-47/PRES/MFC du 18 septembre 1969 portant loi organique relative aux lois de finances qui était en vigueur, même si aucune des trois constitutions qui se sont succédé jusqu’en 1991 ne prévoyait explicitement que les lois relatives aux lois de finances fussent régies par une loi organique.
12. A l’image du Burkina Faso jusqu’en 2003, la plupart des pays dont les systèmes juridiques appartiennent à la famille romano-germanique (tendance française ou francophone en particulier), à quelques exceptions près, recourent à la loi organique pour régir les lois de finances : France, Espagne, Sénégal, Gabon, Mauritanie, Niger, Bénin etc.
13. Yonaba S., Les finances de l’Etat burkinabè, Université de Ouagadougou, UFR de sciences juridiques et politiques, 2006, p. 128.
14. Toni E., La loi organique béninoise relative aux lois de finances, 25 ans après, in Afrilex (http://afrilex.u-bordeaux4.fr/), 2ème numéro spécial finances publiques, juin 2012.
15. UEMOA, Guide didactique de la directive no 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA, p.12.
16. Diarra E., Cours de Droit budgétaire, Université de Rouen, 2011-2012, polycopié, p. 24.
17. En France, par exemple, pour faire face à cette exigence, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a institué, à côté du principe de l’annualité budgétaire, la catégorie des « lois de programmation » qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » (article 34, alinéas 6 et 7 de la Constitution française).
18. Médé N., op. cit., p. 24.
19. Catteau D., La LOLF et la modernisation de la gestion publique. La performance, fondement d’un droit public financier rénové, Dalloz, 2007, p. 25.