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Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

Accueil > Actualités > Opinions • • jeudi 7 mai 2020 à 11h41min
Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

Les 15 et 30 avril 2020, le Premier Ministre burkinabè a signé deux décrets portant respectivement « restriction temporaire de libertés au titre des mesures spéciales de réduction de la propagation du COVID-19 » et « restrictions de libertés au titre des mesures de lutte contre la pandémie du COVID-19 ». Si le premier décret est passé sans grand bruit, le second a provoqué un tollé quasi-général suite à l’utilisation, par erreur, du cachet du Président du Faso, en lieu et place de celui du Premier Ministre.

Pour ma part, il s’agit certes d’une erreur matérielle inexcusable à ce niveau du pouvoir d’Etat, mais ce qui a le plus retenu mon attention, c’est le fait que le Premier Ministre ait ‘’signé des décrets’’. En effet, de mémoire du juriste et du citoyen (pas très jeune) que je suis, c’est la première fois que je vois des décrets signés par un Premier Ministre au Burkina Faso. En effet, jusque-là, les Premiers Ministres ne faisaient que ‘’contresigner’’ les décrets ‘’signés’’ par le Président du Faso. Qu’est-ce qui a bien pu changer au double plan politique et juridique pour qu’on assiste à une telle ‘’révolution’’ ?

Dans le but de participer à des échanges constructifs sur ce sujet d’importance dans un Etat dit de droit, je souhaite partager, à travers ces quelques lignes, mes points de vue qui sont les suivants : la nature du régime politique en vigueur au Burkina Faso ne permet pas au Premier Ministre de partager le pouvoir réglementaire général avec le Président du Faso (A) ; les décrets signés par le Premier Ministre sont dépourvus de base légale (B).

A. La nature du régime politique en vigueur ne permet pas au Premier Ministre de partager le pouvoir réglementaire général avec le Président du Faso

Pour nous rafraichir la mémoire, je me permets de citer de larges extraits de l’ouvrage d’IBRIGA Luc Marius et de GARANE Amidou intitulé : « Constitutions burkinabè, textes et commentaires », édité en 2001 par Amitiés belgo-burkinabè. A propos de la nature du régime politique burkinabè, ils écrivaient ce qui suit : « Qualifié de parlementarisme-présidentiel par certains ou parlementaire fortement présidentiel par d’autres, le régime mis en place par la Constitution de la quatrième République accorde une place prépondérante au Président du Faso. Les prérogatives exorbitantes disséminées dans la Constitution et notamment dans le Titre III font de lui, plus qu’un Chef de l’Exécutif, un véritable monarque républicain.

Une tendance que va accentuer la probable coïncidence, à terme, des mandats présidentiel et législatif. Toutes choses qui vont renforcer l’emprise et la prééminence du Président du Faso sur le régime d’autant que va ainsi s’éloigner toute éventualité de cohabitation qui, si elle est formellement envisageable, s’avère cependant impraticable en l’état actuel du constitutionnalisme burkinabè. Ce faisant, la présidentialisation du régime est certaine avec des risques d’une dérive présidentialiste en cas de déséquilibre politique important en faveur de la majorité présidentielle ».

Le déroulement de l’histoire politique de notre pays après la publication de cet ouvrage a plus que donné raison à ses auteurs puisqu’un acteur majeur du système a même parlé de « patrimonialisation de l’Etat », ce qui va plus loin qu’une ‘’simple’’ dérive présidentialiste. Et ce qui devait arriver arriva avec l’insurrection populaire de 2014, sanctionnée par une transition politique d’environ un an. Cependant, la Transition n’a pas véritablement changé la nature du régime politique en vigueur puisque la Constitution de la quatrième république a été maintenue.

Malgré la Charte de la Transition qui a été adjointe à la Constitution et en dépit des multiples révisions opérées depuis 1997, les principales caractéristiques du régime politique demeurent quasiment inchangées, en dehors de quelques ‘’concessions’’ obtenues au forceps telles que la limitation du nombre de mandats présidentiels et le verrouillage du fameux article 37. Si bien qu’au bout du compte, le Président du Faso demeure l’unique et tout puissant Chef de l’Exécutif (qui est donc monocéphale), quand bien même le Gouvernement est dirigé par un Premier Ministre. Et justement, quid du Premier Ministre, puisque c’est lui qui est au centre du présent article ?

Toujours selon IBRIGA et GARANE (op. cit.) : « En état de subordination, [le Gouvernement] n’est chargé que de la conduite de la politique de la nation (art. 61) dont les grandes orientations ont été préalablement définies par le Président du Faso. Il est doublement responsable : devant le Parlement (art. 62) et devant le Président du Faso (art. 46), ce qui n’est pas sans similitude avec le parlementarisme dualiste ou orléaniste. C’est un simple organe d’exécution dirigé par un Premier Ministre qui en coordonne l’activité (art. 63, al. 1) ».
En d’autres termes, le Premier Ministre ne peut pas être considéré comme l’un des deux chefs de l’Exécutif comme c’est le cas dans le régime semi-présidentiel. Dans ce type de régime (cas de la France, par exemple), l’Exécutif est véritablement bicéphale avec un Premier Ministre partageant un pouvoir réglementaire général avec le Président de la République. Ce dernier signe certains décrets et le Premier Ministre en signe d’autres. Cela n’est absolument pas le cas du Burkina Faso où le Premier Ministre n’est que le coordonnateur du Gouvernement qui est totalement aux ordres du Président du Faso, unique chef du pouvoir exécutif.

Et, paradoxalement, ce n’est pas le Président qui répond de sa politique devant l’Assemblée Nationale, mais plutôt le Gouvernement, avec à sa tête le Premier Ministre. Cela a conduit les analystes politiques à considérer que le Premier Ministre et son Gouvernement constituent des ‘’fusibles’’ que le Président du Faso peut faire sauter à tout moment pour désamorcer des tensions sociopolitiques. Il est loisible à chacun de dénombrer les ‘’fusibles’’ que Blaise COMPAORE a disjonctés durant ses vingt sept ans de règne. Là réside peut-être un des secrets de sa longévité à la Présidence du Faso.

Quant à Roch Marc Christian KABORE, en moins de cinq ans, il en est à trois gouvernements et à deux Premiers Ministres. Si on fait le rapport nombre de gouvernements et de Premiers Ministres sur durée de règne, le ratio de Roch ne devrait pas être très éloigné de celui de Blaise. Cela signifie qu’au niveau politique, le Gouvernement et le Premier Ministres demeurent bel et bien des ‘’fusibles’’ à la disposition du Président du Faso. Et de ce point de vue, le Premier Ministre n’est pas fondé politiquement à signer des décrets comme s’il était un des chefs du pouvoir exécutif. Mais qu’en est-il sur le plan juridique ?

B. Les décrets signés par le Premier Ministre sont dépourvus de base légale

J’ai pu lire sur les réseaux sociaux que la Constitution, à travers l’article 63, confère au Premier Ministre le pouvoir réglementaire général de droit commun. C’est-à-dire qu’en dehors des décrets expressément réservés au Président du Faso par la Constitution, tous les autres décrets seraient de la compétence du Premier Ministre.

Je m’inscris totalement en faux par rapport à cette interprétation des dispositions constitutionnelles. Et pour cause, l’article 63 de la Constitution dit précisément ce qui suit, dans ses alinéas 1 et 2 : « Le Premier ministre est le chef du Gouvernement ; à ce titre, il dirige et coordonne l’action gouvernementale. Il est responsable de l’exécution de la politique de défense nationale définie par le Président du Faso.
Il exerce le pouvoir réglementaire conformément à la loi, assure l’exécution des lois, nomme aux emplois civils et militaires autres que ceux relevant de la compétence du Président du Faso ».

La partie qui nous intéresse est celle-là : « Il exerce le pouvoir réglementaire conformément à la loi […] ». Concrètement, cela signifie que, contrairement à certaines constitutions (la constitution française par exemple), la loi fondamentale burkinabè n’a pas réparti les décrets entre le Président du Faso et le Premier Ministre. Elle renvoie à la loi pour cela. Mais j’ai beau chercher, je n’ai pas connaissance d’une loi spéciale ayant pour objet la répartition des décrets entre le Président du Faso et le Premier Ministre. En conséquence, il faudrait adopter une démarche casuistique face à chaque décret à signer : en fonction de sa nature et de son objet, se demander si une loi en précise le signataire principal.

A ce niveau également, je n’ai pas connaissance d’une seule loi ayant précisé qu’un décret serait à la signature du Premier Ministre (je ne connais pas toutes les lois mais une telle loi aurait constitué inévitablement une ‘’attraction’’ juridique et aurait été étudiée sous toutes les coutures dans les cursus de formation en droit). Bref ! Pour les décrets d’application, les textes législatifs se contentent généralement de la formulation lapidaire suivante : « Les modalités pratiques d’application de la présente loi seront précisées par voie réglementaire », sans autre précision (au détenteur du pouvoir réglementaire de se débrouiller pour savoir quel acte utiliser entre le décret et l’arrêté).

Et même lorsqu’il y a quelques précisions, elles ne portent pas sur le signataire mais sur la nature de l’acte réglementaire. C’est le cas précisément de l’article 66 du Code de la santé publique relatif à l’état d’alerte sanitaire : « En vue d’enrayer tout danger de propagation des maladies transmissibles, il pourrait être pris un décret sur proposition du Ministre chargé de la Santé, instituant l’état d’alerte sanitaire dans une localité ou une région […] ». Dans ce cas de figure, la loi n’a pas précisé le signataire du décret, mais pourquoi est-ce le Président du Faso qui l’a signé ? La réponse est simple : parce qu’il est le seul et unique détenteur du pouvoir réglementaire général comme ci-dessus démontré.

Mais alors, par quelle acrobatie juridique, le Premier Ministre s’est-il retrouvé à signer les deux décrets mentionnés dans l’introduction ? D’autant plus qu’en examinant la loi portant liberté de réunion et de manifestation sur la voie publique, on ne trouve nullement la trace d’une ‘’habilitation’’ du Premier Ministre à signer un quelconque décret d’application. En conséquence, l’absence de base légale est manifeste pour les deux décrets signés par le Premier Ministre, les 15 et 30 avril 2020.

Au regard de ce qui précède, on pourrait se demander à quoi sert finalement le second alinéa de l’article 63 de la Constitution : « [Le Premier Ministre] exerce le pouvoir réglementaire conformément à la loi, assure l’exécution des lois, nomme aux emplois civils et militaires autres que ceux relevant de la compétence du Président du Faso ». En dehors de « assure l’exécution des lois », je suis tenté de dire qu’il ne sert à rien ! Ou plutôt, il sert à brouiller les cartes.

En effet, le Constituant a fait semblant d’octroyer au Premier Ministre un pouvoir réglementaire général, mais il l’a immédiatement annihilé en renvoyant à des lois inexistantes pour son opérationnalisation. Il en est de même pour le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires autres que ceux relevant de la compétence du Président du Faso. Peut-être qu’il en existe, mais personnellement je n’ai pas connaissance de nominations faites par le Premier Ministre (en dehors bien entendu des nominations internes au Premier Ministère).

La nomination de la quasi-totalité des cadres de l’administration publique, de niveau ‘’directeur’’ au moins porte la signature du Président du Faso. Dans ce domaine également, le Constituant a octroyé formellement un pouvoir qui est inopérant dans la réalité. C’est presque de la prestidigitation juridique tendant à délester le Premier Ministre de tout pouvoir politique conséquent. Et cela est parfaitement en cohérence avec les éléments présentés dans la première partie de notre propos.

Conclusion

La signature des décrets par le Premier Ministre les 15 et 30 avril 2020 est difficilement explicable et compréhensible. En effet, ces deux actes sont dénués de tout fondement politique et de toute base légale.

On sait, cependant, que la gestion de la pandémie à coronavirus dénommée COVID-19 a fait l’objet de critiques, parfois vives, notamment en ce qui concerne les instruments juridiques utilisés (voir par exemple les liens ci-après : https://www.studioyafa.org/et-aussi/642-covid-19-au-burkina-la-declaration-de-l-etat-d-alerte-sanitaire-devrait-etre-limitee-dans-le-temps-pr-abdoulaye-soma.html ; https://lefaso.net/spip.php?article96314). Si, à travers ces décrets, le Gouvernement a voulu colmater les brèches provoquées par ces critiques, il les a plutôt élargies, amenant le bateau à prendre encore plus d’eau.

Néanmoins, dans le cas d’espèce, des leçons doivent être tirées pour renforcer, à l’avenir, la démocratie et l’Etat de droit dans notre pays. Pour ce faire, il conviendrait, en premier lieu, de veiller à ce que la Constitution de la Vème République, si elle devait voir le jour, soit débarrassée de toutes les supercheries tendant à fausser et à vicier le jeu démocratique. En second lieu, il est grand temps que notre pays se dote d’une véritable politique en matière de production législative et réglementaire afin de mettre un terme à la « grande confusion » qui, selon le Pr. YONABA Salif, caractérise l’ordonnancement juridique national et qu’il dénonce depuis 2004.

Barthélemy AKOUWANDAMBOU Juriste-Gestionnaire Consultant en droit et management des organisations publiques et parapubliques

Vos commentaires

  • Le 7 mai à 12:27, par triste En réponse à : Les décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    Bon, je laisse aux juristes le soin de débattre du vrai ou du faux car pour connaitre ce qui est vrai du faux, il faut un procès. Au delà, on peut se poser la question du pourquoi n’avoir pas réagi plus tôt dès le lendemain du 15 avril, Monsieur Barthélémy ?
    Bref, au delà de ce débat quasi stérile, il faut se poser la question du bien fondé ou non de ces décisions !
    Et, la question de levée de ces décrets après, vous ne l’évoquez pas ! C’est quand même curieux de ne pas aller jusqu’au bout du problème à la date du 7 mai avec cette levée.

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  • Le 7 mai à 13:55, par Amoless black power En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    Sans entrer dans ce débat sur le sexe des anges je crois que le sieur Barthélemy refuse de voir dans l’article 63 qu’il cite un quelconque pouvoir de "légiférer " de la part du PM en l’interpretant stricto sensu alors qu’il est de jurisprudence constante que toute loi doit être interprétée lactose sensu sous peine de l’enserrer dans une camisole de force. Le décret a de ce fait à mon sens bel et bien une base légale. Et puis il ne faut pas oublier que certaines modifications substantielles apportées à la constitution par la transition nous on conduit plus ou moins à un parlementarisme rationalisé plutôt qu’au système semi présidentiel voire presidentialiste dont parle le sieur Barthélemy

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  • Le 7 mai à 15:32, par Génération En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    Merci M. Akouwandambou pour cet écrit. Pour moi qui ai quitté la Faculté de droit en 1993, je me suis posé des questions sur les décrets signés par le premier ministre (PM). De mes 04 ans passés à l’École supérieure de Droit (ESD) devenue Faculté de Droit et de Sciences politiques (FDSP) et maintenant Unité de Formation en Sciences juridiques et politiques (UFR/SJP), je n’avais jamais entendu parler ni suivi de cours (Introduction à l’étude du droit, droit administratif, droit constitutionnel, etc) où l’on parlait de décret relevant de la signature du PM. C’est en avril 2020 que pour la première fois, j’ai vu des décrets signés par un PM et pour moi, le cachet du Président posé sur la signature du PM n’est pas anodin. Il est révélateur d’une coutume (même si la coutume ne prévaut pas sur le droit positif) qui veut qu’un décret est signé par le chef de l’Etat et donc qu’on doit y apposer un cachet présidentiel. Merci pour avoir écrit cet article et lancé ainsi le débat. Il y a toujours un mérite à oser.

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    • Le 7 mai à 17:56, par kenfo En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

      Vous savez, à partir du moment où les parties ont reconnu qu’il s’agit d’erreur, (erreur de cachet ou erreur de source ou erreur de signature ou erreur de lieu) il faut laisser passer, et demander à nos chefs d’etre plus sérieux dans le travail, en vérifiant doublement les documents, tous les documents officiels à publier. Ce n’est pas la première fois qu’une erreur se glisse dans un document officielle, et c’est sans doute pas la dernière fois. Il ne faut pas faire de cette "faute" une montagne infranchissable. Tout le monde fait des erreurs : Les médecins, les chauffeurs, les cuisiniers, les pompistes,...même les juristes et autres magistrats...
      La toute première erreur du gouvernement Dabiré est d’avoir cédé à l’ultimatum des jeunes musulmans, sur la question de la réouverture des mosquées. D’ailleurs sur cette cette question ; nous allons voir si ces mêmes jeunes vont forcés les portes de l’Arabie Saoudite, pour le pèlerinage à la Mecque, cette année.

      Kenfo

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  • Le 7 mai à 16:36, par Dr Naba En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    J’invite l’ami Barthélemy a faire une lecture combinée de l’article 63 de la Constitution qu’il a abondamment évoqué avec l’article 100 de la même Constitution et il sera bien édifié.

    Cst 1991, art. 100 : « Le décret simple est un acte signé par le Président du Faso ou par le Premier ministre et contresigné par le ou les membres du Gouvernement compétents.
    Le décret en Conseil des ministres est un acte signé par le Président du Faso et par le Premier ministre, après avis du Conseil des ministres ; il est contresigné par le ou les membres du Gouvernement compétents ».

    Conclusion : comme l’indique bien le premier alinéa de l’article 100 ci-dessus cité le Premier Ministre peut bien signer un décret simple contresigné par le ou les ministres compétents. Par contre, en ce qui concerne les décrets pris en conseil des ministres il en va autrement comme le précise si bien l’alinéa 2 du même article 100 de la Constitution de 1991

    Cordialement !

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    • Le 8 mai à 10:36, par Barthélemy AKOUWANDAMBOU En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

      Merci beaucoup Dr Naba pour votre suggestion. Mais, l’article 100 est justement le ’’piège’’ que le PM et son équipe n’ont pas su éviter. En effet, cet article ne dit pas quels décrets simples doivent être signés par le PM et lesquels doivent être signés par le PF. Face à cette imprécision, la bonne question que le PM devait se poser est la suivante : "Quelle est ma place dans le jeu politique tel qu’organisé par la Constitution et cette place me permet-elle de signer un décret, fut-il simple ?". D’où les analyses faites dans la première partie de mon propos. Je pense bien que tous les PM qui se sont succédé jusque-là avaient connaissance de cette disposition mais ils se sont abstenus de signer des décrets parce qu’ils se sont posé la question que j’ai tantôt formulée. Du reste, je n’ai pas voulu alourdir ma publication avec des développements sur l’article 100 parce que cela allait m’amener à présenter les différents types de décrets, ce qui n’était vraiment pas l’objet de mon écrit.

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  • Le 7 mai à 17:35, par citoyen LAMBDA En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    BRAVO à l’auteur de ce écrit qui éclaire encore sur la cacophonie qui règne dans la gouvernance actuelle de notre pays . Sans être juriste moi qui suit fonctionnaire administrateur civil de l’Etat depuis plus de 20 ans c’est en tous cas la première fois que je vois des décrets signés par le Premier Ministre de cette manière . Et en soulevant ce problème qui n’est pas banal ,il serait souhaitable que le Conseil Constitutionnel s’en saisisse pour donner la bonne compréhension par tous . Vraiment à l’heure ,il y a trop de désordre dans la gouvernance . Il y a énormément d’erreurs dans les actes règlementaires du gouvernement ( décrets ,arrêtés ) . Il y a même beaucoup d’irrégularités dans certaines nominations en conseil des ministres .
    Vraiment ,il est temps que le président du Faso requiert l’avis du Conseil Constitutionnel sur la question pour mettre tout le monde d’accord et qu’on en tienne compte dans la future constitution qui distinguera clairement les pouvoirs et les prérogatives du Président du Faso et du Premier Ministre sans équivoque . Comme ça ,même en cas de cohabitation ,la machine étatique ne sera pas grippée sur le plan juridique .

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  • Le 7 mai à 19:39, par Tom cat En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    Cher confère, je vous invite à vous rendre à l’article 100 de la constitution ; vous y trouverez la légalité de vos décrets

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  • Le 8 mai à 21:58, par jeunedame seret En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    Je compte toujours sur des têtes BARTHÉLÉMY pour le contrôle de notre navire politique et aussi pour ma culture. Car nos dirigeants n’ont pas de personnalité ; et moi je ne connais rien en droit. Mais cachet président et signature PM mélangés ?! Ce n’est pas une erreur à pardonner. Pour moi c’est une stratégie de fuite de responsabilité ; et donc de gain d’excuses faciles. Quand le PM et son président flottent et hésitent, ils savent comment masquer ce préjudice et gérer d’avance les risques d’humeur en cas de cas. Nous sommes au Burkina FAÇON.

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  • Le 9 mai à 09:44, par Nelson En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    Admettons que l’erreur même la plus fatale est humaine dans le cachet. Mais quand au jugement sur le décret, sans être du profil, la constitution révisée de 2012, en ses articles 100 et 101, pourraient nous éclairer là-dessus.

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  • Le 9 mai à 11:02, par Adama En réponse à : Décrets signés par le Premier Ministre : Des actes dépourvus de fondement politique et de base légale !

    Ne dites pas que les précédents premiers ministres se sont abstenus de signer. De mon point de vue s’il n’y a pas eu de situation qui l’exigeait, que vont ils signer.

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