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Le dossier du coton africain à l’OMC : l’ultime option du contentieux !

Publié le lundi 23 mai 2011 à 19h48min

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Depuis que les pays africains ont commencé à faire le lien entre les difficultés de leur filière cotonnière, la dépréciation des prix au niveau international et les subventions américaines, ils se sont efforcés de trouver des solutions. Il n’a jamais été question, pour eux, de remettre en cause les problèmes intrinsèques de la filière au niveau local. Tout autant, les subventions américaines ont toujours été considérées comme un élément important du problème.

Beaucoup de concertations formelles et informelles ont été organisées. Plusieurs organisations, intergouvernementales et de la société civile, ont été impliquées. Au final, la décision de privilégier une Initiative sectorielle au détriment de la saisine de l’Organe de Règlement des Différends (ORD) a été prise. Cette Initiative avait ses mérites et ses limites. Son mérite principal a été d’avoir posé le problème du coton africain à l’OMC. Sa limite principale a été d’exclure la possibilité d’un contentieux contre les Etats Unis.

L’enlisement du Dossier Coton africain à l’OMC

Dans leur Initiative sectorielle, les pays africains ont principalement exploré quatre pistes à l’OMC. Elles ne sont pas révélées fructueuses pour différentes raisons.

1. Ils ont demandé une indemnisation pour faire face à la situation d’urgence de la filière sur le continent. Elle n’a pas pu aboutir dans la mesure où l’OMC ne prévoit pas d’indemnisation en dehors de son système de règlement des différends. Or, les pays africains n’ont pas porté plainte.

2. Ils ont aussi demandé un statut spécial pour le coton pour lui conférer un régime particulier en termes d’accès au marché. Mais il est apparu très vite que cette démarche n’avait pas de chance de réussir. En effet, dans le cadre de l’OMC, un produit spécial s’applique à des intérêts défensifs liés à la protection d’une branche vulnérable. Le produit spécial est donc, par définition, sous un régime de traitement spécial et différencié. Il ne peut être invoqué que dans les cas où le produit en question ne porte pas en lui même son titre de compétitivité sur le marché international. Ce qui n’est pas le cas du coton africain.

3. Ils ont assumé une association entre les questions de commerce et de développement que les pays africains ont adopté comme stratégie. Le but était de résoudre en même temps les questions commerciales (les subventions) et les questions de développement (réduction de la pauvreté) dans la même enceinte de l’OMC. Or celle-ci s’est très rapidement déclarée « incompétente » sur les aspects développement du dossier coton. Dès lors, l’invocation de la réduction de la pauvreté apparait comme un moyen surabondant dont l’usage est contre-productif pour la défense du dossier coton. Certes, un éventuel retrait des subventions permettrait au coton africain de mieux se vendre et aurait une incidence directe sur la réduction de la pauvreté. Mais, il reste que le but visé n’est pas une concession unilatérale fondée sur des considérations morales, mais le respect des engagements communs pris indépendamment des niveaux de développement des uns et des autres. En orientant l’Initiative dans la voie déclarée de la réduction de la pauvreté, l’Afrique a pu donner l’impression de quémander ce qui lui est pourtant dû.

4. Ils ont opéré le choix exclusif de la négociation, au détriment d’une approche contentieuse admise par le système de l’OMC qui pouvait garantir des résultats positifs, comme ce fut le cas avec le Brésil. Celui-ci a gagné le contentieux qui l’opposait aux Etats Unis sur le même dossier et sur la même problématique. Ils ont trouvé un arrangement commercial qui convient aux deux parties, à l’exclusion de toutes les autres. Le système de l’OMC le leur permet. Leur arrangement du 25 juin 2010 est de nature strictement privé. Le différé de l’application des mesures de rétorsion est une faculté offerte à la partie gagnante. Il s’inscrit dans l’esprit de la flexibilité des mesures de rétorsion croisées qui visent à lui garantir le règlement qui convient le mieux à ses intérêts. C’est légal ! Et ce sont des droits conférés à postériori au Brésil par le simple fait de sa saisine de l’Organe de Règlement des Différends (ORD). Ce qui n’est pas le cas des pays africains. Même si le Bénin et le Tchad se sont constitués tierces parties, la survenance d’un contentieux entre les deux parties principales (Brésil et Etats Unis) dans la mise en œuvre de la décision des juges de l’OMC, les prive de fait de tout bénéfice potentiel à tirer de ce différend.

Il s’y ajoute, et ce n’est pas de la moindre importance, que toute solution trouvée par les pays africains, dans le cadre de négociations à l’OMC, ne commettra des droits nouveaux que pour le futur. C’est le propre de la négociation. Alors que la spécificité du contentieux est de reconnaitre le préjudice passé et de le prendre en compte dans l’évaluation des mesures de rétorsion.

Une plainte à l’OMC comme ultime option pour le coton africain

Saisir l’ORD de l’OMC pour faire reconnaitre le préjudice des pays africains n’est il pas l’ultime option pour le coton africain ? Non seulement toutes les autres options et stratégies n’ont pas abouti aux résultats escomptés, mais le momentum apparait favorable, les modalités fonctionnelles et le gain assuré.

1. Des délais non extensibles, un momentum favorable

Depuis la plainte du Brésil contre les Etats Unis sur le coton en Septembre 2002, la possibilité d’une plainte africaine est toujours restée ouverte. Les pays africains auraient pu, individuellement ou collectivement, porter plainte contre les Etats Unis. Ils auraient aussi pu, dans la même démarche, joindre la partie brésilienne. Cela aurait permis de bénéficier de l’argumentaire technique du Brésil, d’amoindrir les impacts financiers d’une plainte autonome et de garantir une mutualisation des bénéfices en cas de succès. Rien de tout cela n’est arrivé. C’est une occasion perdue. Néanmoins, au moment où le Brésil savoure les résultats du succès de son contentieux, rien ne s’oppose toujours à une plainte africaine. Il y a certes du retard, mails n’est pas trop tard. Mais pour combien de temps encore ?

A la base de certains problèmes du coton africain, il y a les subventions américaines autorisées par la Farm Bill de 2002. C’est la mesure litigieuse remise en cause par le Brésil et visée par le Bénin et le Tchad dans leur statut de tierces parties. Elle a été déclarée incompatible, en partie, avec les engagements commerciaux des Etats Unis. Il fallait donc la retirer ou accorder d’autres compensations commerciales, comme le système de l’OMC peut le permettre. Tant que cette loi agricole américaine est en vigueur et produit des effets de distorsion sur le commercial international, la possibilité d’une plainte africaine reste ouverte. Les Etats Unis ont pris une autre Farm Bill en 2008. En quoi est-elle différente de celle de 2002 ?

Sur la politique des subventions pertinentes qui nous concernent, il s’agit de la consolidation des mêmes pratiques adossées à une base légale formellement modifiée. Ce qui ne change ni sa nature, ni son contenu, encore moins ses effets. La Farm Bill de 2008 est une prorogation de celle de 2002. Dès lors, la possibilité d’une plainte africaine contre les Etats Unis reste ouverte. Elle peut s’appuyer su la Farm Bill de 2008, mais avec l’effet négatif de ne circonscrire d’éventuelles réparations qu’à partir de cette date. En revanche, en s’appuyant sur les Farm Bill de 2002 et de 2008 combinées, il est possible de prouver que le préjudice africain existe depuis 2002, sans discontinuer ; et que la computation des délais pour toute réparation ultérieure doit partir de cette date.

Il en ressort que même avec neuf années de retard, une plainte africaine a toutes les chances de produire les mêmes effets que celui du Brésil, avec une reconnaissance rétroactive du préjudice subi et une réparation proportionnellement conséquente. Seulement, il se profile à l’horizon un délai au-delà duquel, sous certaine conditions, une plainte africaine ne donnerait plus la garantie de la reconnaissance du préjudice antérieur. Les Etats Unis projettent une nouvelle Farm Bill pour 2012. L’arrangement du 25 juin 2010 qu’ils ont trouvé avec le Brésil les y incite fortement. Cette nouvelle loi agricole diminuera substantiellement leurs subventions et leurs effets sur le commerce international, y compris les parts de marchés africains. Cette nouvelle Farm Bill ne sera probablement pas litigieuse, les Etats Unis en auront profité pour se conformer aux décisions de l’ORD. Mais surtout, elle entrainera le dépérissement des lois agricoles antérieures qui ne seront plus en vigueur. Leurs effets subsistent indubitablement, alors que le sujet a péri. Toute plainte africaine serait sans objet et les arguments avancés inopérants. Si les lois litigieuses ne sont plus en vigueur, il n’y aura pas de plainte possible.

La recevabilité des plaintes à l’OMC se juge non pas seulement sur des effets induits, mais sur la réalité de l’existence d’une pratique basée sur une loi intérieure en vigueur. On peut en conclure qu’une nouvelle Farm Bill américaine en 2012, qui réformerait sa politique de subventions agricoles dans le sens demandé par l’ORD, éteindrait toute possibilité de plainte africaine contre les Etats Unis, dans le domaine précis des subventions au coton. Cela signifie que malgré l’illégalité incontestable des subventions américaines, confirmées par l’OMC, le préjudice incontestable des pays africains ne sera jamais reconnu, encore moins réparé. Si les pays africains donc veulent saisir l’ORD, il est impératif qu’ils soient conscients que les délais de réflexion et d’action dont ils disposent depuis 2002 seront probablement échus en 2012. C’est donc le moment ou jamais.

2. Recouvrer ses droits, seul ou ensemble : la voie de la « plainte collective »

Plusieurs raisons avaient été évoquées par ne pas saisir l’organe de règlement des différends de l’OMC. Les PMA africains ont souvent pensé qu’attraire les Etats Unis devant l’ORD était « inamical » et pouvait les exposer à des représailles. Or, l’inimitié n’est pas une caractéristique du système de règlement des différends de l’OMC. Celui-ci n’est pas conçu dans un esprit punitif ou vindicatif qui viserait à jeter l’opprobre sur la partie défenderesse ou à amoindrir ses capacités commerciales intrinsèques. L’objectif du règlement des différends est de garantir le rééquilibrage des droits de la partie plaignante par le retrait ou la non application d’une mesure d’un membre qui aurait des effets de distorsion sur le commerce. Les Etats Unis et l’Union Européenne s’affrontent régulièrement dans le cadre du système de règlement des différends de l’OMC.

Depuis que l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC a été mis en place en 1995, les Etats Unis ont porté plainte contre l’UE à 19 reprises ; et la réciproque s’est vérifiée à 32 reprises. Cela n’a en rien affecté l’intensité des échanges commerciaux entre les deux pays. Dans un autre registre, les Etats Unis ont porté plainte contre le Canada à 5 reprises ; la réciproque s’est vérifiée à 15 reprises. Les deux pays sont pourtant dans une même zone de libre échange. En outre, les pays émergents comme l’Inde, le Brésil ou la Chine utilisent le système à très bon escient contre leurs partenaires commerciaux qui auraient des tendances protectionnistes. Ils les « attaquent » à l’OMC pour les emmener à ouvrir davantage leur marché et à mieux commercer avec eux.

Il est donc impérieux que les pays africains producteurs de coton se départissent de cette vision « idyllique » des échanges commerciaux internationaux qui les empêchent d’utiliser les possibilités offertes par le système, de façon optimale. Une « action collective » serait de ce point de vue salutaire, pour eux, à tous les niveaux. Elle permettrait d’annihiler les effets négatifs possibles d’une plainte contre les Etats Unis. Au lieu d’une plainte individuelle qui pourrait exposer un pays quelconque plus que de raison, la solution réside dans une multiplication des plaignants autour de la question du coton. Les règles de l’OMC le permettent. Les paragraphes 2 et 3 de l’article 9 du Mémorandum d’Accord sur le Règlement des Différends légifèrent sur les procédures applicables en cas de pluralité de plaignants. Le cas échéant, un Groupe spécial unique est mis en place pour examiner le dossier et présenter ses conclusions de manière à ne compromettre en rien les droits dont les parties aux différends auraient joui si des groupes spéciaux distincts avaient examiné leurs plaintes respectives.

Cette forme de plainte collective est donc une série de plaintes individuelles agrégées à postériori. C’est une démarche qui présente deux avantages majeurs.

D’abord, elle « dilue » le sentiment d’inimitié envers les Etats Unis et surtout, dissipe les craintes de représailles individuelles. Ensuite, la plainte collective remet à plat l’argumentation sur les moyens humains, financiers et institutionnels qui feraient défaut. Il est difficile d’envisager qu’un groupe de pays africains, fussent-ils des PMA, qui en plus subissent un préjudice étalé sur plusieurs années, ne consentent pas à mutualiser leurs moyens financiers pour espérer gagner une bataille qui leur permettrait de rentrer dans leurs fonds et d’obtenir réparation pour le préjudice subi.

3. Gagner un différend à l’OMC. Et après ?

Malgré le temps perdu pour actionner une plainte africaine et le long temps de mise en œuvre pris par les Etats Unis pour se conformer aux prescriptions de l’ORD, la « victoire » brésilienne se présente, paradoxalement, comme le catalyseur d’une prochaine plainte des pays africains. Les mêmes subventions américaines ont produit les mêmes effets sur les pays africains. La même loi agricole sera visée, les panels de l’OMC feront les mêmes raisonnements et parviendront aux mêmes conclusions ; et les pays africains profiteront d’une décision favorable tant que les Farm Bill de 2002 et 2008 sont en vigueur. On a pu entendre que la hausse des prix du coton ces dernières années peut être préjudiciable aux pays africains à l’OMC. Cela peut se vérifier, peut être, au niveau des négociations, mais pas dans le cadre du contentieux. Ces hausses de prix sont conjoncturelles. Or, l’atténuation conjoncturelle des effets de la loi américaine litigieuse ne remet en cause son caractère illégal. Le contentieux ne se focalise pas que sur les effets présent des Farm Bill, mais sur les dommages qu’elles ont pu causer à partir de leur date d’entrée en vigueur et jusqu’à leur retrait définitif. Le contentieux à l’OMC ne s’accommode pas des fluctuations du marché.

Si les pays africains venaient à obtenir gain de cause à la suite d’une plainte contre les Etats Unis, ils pourraient attendre deux choses. D’abord, le retrait de la loi agricole américaine litigieuse. Vu les délais, il est possible que cela soit fait avant la fin de la procédure et suite à l’accord entre le Brésil et les Etats Unis. C’est un bénéfice commercial anticipé qui assouplit la procédure de mise en œuvre ultérieure des décisions de l’ORD. Ensuite, ils auront le grand privilège de voir leur préjudice reconnu pour le passé et évalué sur cette base, comme pour le Brésil. Ce préjudice est évalué à 1,2 milliards de dollars pour la période 2001/2010. Cette somme ne sera pas forcément versée aux pays africains, mais cette évaluation précise pourra être utilisée comme élément de négociation dans la détermination des mesures de rétorsion. Mieux, même si le versement de compensations n’est pas le principe dans le système de l’OMC, l’arrangement courant d’un versement de la somme de 143,3 millions de dollars par an par les Etats Unis au Brésil est un « précédant » que rien n’empêche d’appliquer aux pays africains.

Il restera alors la délicate question de la mise en œuvre par la partie perdante, les Etats Unis en l’occurrence. Pour certains observateurs, le système de règlement des différends de l’OMC n’est efficace que dans la mesure où la partie gagnante dispose de moyens de rétorsion efficaces qui peuvent contraindre la partie perdante. C’est le cas dans le contentieux entre le Brésil et les USA. Ces derniers n’auraient certainement pas accepté de dédommager le Brésil si celui-ci n’avait pas les moyens de rétorsion sur la propriété intellectuelle par exemple. Suivant ce raisonnement, on peut penser qu’une victoire des pays africains sur les Etats Unis n’aurait qu’une valeur morale impossible à transformer en crédits commerciaux. Et que pour cette raison, une plainte africaine ne servirait pas à grand-chose. Ce pessimisme ne doit pas prospérer pour les raisons suivantes :
• Une victoire morale est toujours bonne à prendre. C’est la reconnaissance d’un tort et la prise en charge d’une souffrance. Dans le contexte de l’OMC, elle donne aux PMA le signal d’un système équitable et prévisible qui peut garantir leur intégration graduelle dans l’économie mondiale. Les négociations sur le coton ont débuté depuis 2003. Un Comité spécial sur le coton existe depuis Novembre 2004. Mais cela n’a pas permis d’avancer. Parce qu’il n’y a pour aucun pays une obligation de négocier et/ou de trouver un accord. Or, un règlement des différends attrairait les Etats Unis devant un panel et les obligerait.
• On ne peut pas préjuger de la mauvaise foi des Etats Unis s’il leur arrivait de perdre un différend sur le coton devant les pays africains. Rien ne s’oppose à ce qu’ils mettent en œuvre de bonne foi les décisions de l’ORD. Ils pourront retirer leurs subventions litigieuses et le cas échéant consentir à un dédommagement juste qui répare le préjudice des pays africains.
• Une absence totale de mise en œuvre par les Etats Unis mettrait à nu le système. Car cela voudrait dire que le système de règlement des différends de l’OMC n’est opérationnel que pour les grandes puissances commerciales, entre elles. Il n’est pas formaté pour les PMA qui n’auraient dès lors aucun moyen de faire respecter leurs droits. D’ailleurs, aucun PMA, encore moins un pays africain, n’a jamais saisi l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC. L’unique exception concerne le Bengladesh. Son contentieux contre l’inde n’est pas allé à son terme ; les deux pays ayant entretemps trouvé un accord à l’amiable. Les seuls pays africains qui ont été directement confronté au règlement des différends à l’OMC sont l’Egypte à 4 reprises et l’Afrique du Sud à 3 reprises. Mais jamais comme plaignants. Toujours comme défendeurs.
• Le préjudice reconnu des pays africains et l’obligation de réparation qui s’en suit ne peuvent pas faire l’objet de prescription. Mieux, le préjudice est reconnu depuis la date d’entrée en vigueur de la loi agricole américaine litigieuse ; et les réparations afférentes sont déterminées sur cette base. Même si la réparation arrive à ne pas être effective, elle ne s’éteindra pas pour autant. Elle restera exigible ad vitam aeternam.

Par Dr El Hadji A. DIOUF,
Directeur Exécutif de l’Agence Africaine pour le Commerce et le Développement (2ACD), Genève – Suisse.
E-mail : elhadjidiouf@2acd.org

NB : Cet article est une synthèse. Sa version complète peut être lue à l’adresse suivante :
http://www.2acd.org/wp-content/uploads/2011/04/GLOCAL-Special-Coton-FR.pdf

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