La suspension du Burkina Faso de l’AGOA sera donc effective au 1er janvier 2023. Dans cette tribune, Zakaria Sorgho, enseignant-chercheur à l’université Laval, a fait une analyse, sur la base des données détaillées disponibles sur le site de la Commission du commerce international des États-Unis (USITC) , des implications commerciales de cette décision américaine pour le Burkina Faso. Mais avant tout développement sur les implications de cette suspension, il s’est interrogé sur les fondements de cette décision américaine. Autrement dit, il s’agit de répondre aux deux questions suivantes : qu’est-ce que l’AGOA ? La suspension du Burkina Faso est-elle justifiée ?

L’AGOA (African Growth Opportunities Act), est un programme unilatéral de préférences commerciales accordé par les États-Unis aux pays d’Afrique subsaharienne pour améliorer l’accès de ces derniers au marché américain. L’AGOA est reconnu comme une application américaine du système généralisé de préférences (SPG) adopté, en 1968 (institué en 1971), sous l’égide de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). En effet, depuis l’adoption en 1974 de sa loi sur la commerce (Trade Act), modifiée le 31 juillet 2015, les Etats-Unis ont accordé à 119 pays et territoires (des Caraïbes, en Amérique Latine et en Afrique) un traitement en franchise de droits de douane ni quota sur 5 000 types de produits éligibles.

C’est dans ce cadre que l’administration de Bill Clinton fait adopté l’AGOA le 18 mai 2000, et proclame le 2 octobre 2000 une première liste de 34 pays éligibles aux préférences AGOA. Le programme AGOA offre aux pays éligibles d’exporter, en franchise de droits de douane ni quota sur le marché américain, plus de 1800 types de produits supplémentaires en plus de la liste des 5000 produits éligibles déjà accordée dans le cadre du programme SGP américain. Le Burkina Faso obtient son statut de pays éligible le 10 décembre 2004, effectif depuis le 1er janvier 2005. Aujourd’hui, 36 des 49 pays d’Afrique subsaharienne bénéficient du programme AGOA. Sur les 13 pays restants, quatre (4) n’ont jamais obtenu leur statut d’éligibilité au programme et neuf (9) pays (anciennement éligibles) en sont exclus (suspendus). Les derniers pays exclus du programme sont l’Ethiopie, le Mali et la Guinée en novembre 2021 (effectif depuis le 1er janvier 2022). A ce sujet, j’ai écrit un article pour le journal The Conversation Africa.

Comme pour n’importe quel programme de ce type (qui n’exige pas de réciprocité), les critères et conditions d’éligibilité à l’AGOA (ainsi que la liste des produits admissibles) sont entièrement définis par du donateur, donc par les Etats-Unis. Ainsi, chaque année, les États-Unis s’autorisent le droit de réévaluer l’éligibilité des pays sur la base des exigences énoncées aux sections 104 de l’AGOA et 502 du Trade Act. Pour obtenir ou conserver son statut d’éligibilité au programme, le pays doit établir ou faire des progrès continus en matière de bonne gouvernance (par exemple, garantir l’état de droit, le pluralisme politique et la protection des droits des travailleurs), soit une économie de marché et mettre en place des politiques économiques pour réduire la pauvreté, et éliminer les obstacles au commerce et aux investissements américains [cf. Section 104 de AGOA (19 U.S.C. 3703) et Section 502 du Trade Act de 1974 (19 U.S.C. 2462)].

Fort de ces exigences textuelles inscrites dans l’accord lui-même et acceptées par les bénéficiaires, et même si une appréciation géopolitique est possible, nous pouvons aisément comprendre la décision de l’administration Biden de suspendre le Burkina Faso de l’AGOA. Le retour du Burkina Faso à l’AGOA, comme l’a fait noter la représentante américaine au commerce, Mme Katherine Tai, dépendra de la volonté du « Burkina Faso de prendre les décisions nécessaires pour répondre aux conditions de l’accord et au retour de la démocratie », et cela est bien possible. Par exemple, des pays comme la République Centrafricaine (de janvier 2004 et décembre 2016), la Côte d’Ivoire (de janvier 2005 à octobre 2011), le Niger (de décembre 2009 à octobre 2011), l’Érythrée (de janvier 2015 à décembre 2017), la Gambie (de janvier 2015 to décembre 2017), la Guinée-Bissau (de décembre 2012 à décembre 2014), ou encore Madagascar (de décembre 2009 à juin 2014) ont été suspendus puis retrouvé leur statut de l’éligibilité à l’AGOA.

Les implications de cette suspension pour le Burkina Faso

Pour analyser les implications commerciales de la suspension du Burkina Faso de l’AGOA, il est nécessaire de faire un état des lieux de l’évolution des exportations burkinabè vers les Etats-Unis. La Figure 1 ci-dessous montre plusieurs phases dans ce portait des exportations. Avant l’éligibilité du Burkina Faso à l’AGOA, les exportations burkinabè vers les Etats-Unis n’ont connu que deux pics de plus de 4 millions : un en 1995 (après l’avènement de l’OMC) et l’autre en 2001 (avec la phase I du programme d’aide américain Millennium Challenge Account).

De manière générale, l’entrée du pays dans l’AGOA en décembre 2004 a permis d’accroitre les exportations burkinabè vers les Etats-Unis d’environ 2 millions de dollars US en 2005 à plus de 6 millions de dollars US en 2014. Les exportations ont ensuite chuté d’environ 2 millions de dollars US en 2015 (pendant la période de transition, après l’insurrection populaire d’octobre 2014) par rapport à 2014. Elles ont à nouveau connu une croissance en 2016 jusqu’en 2019, avant d’entamer une nouvelle descente pour s’établir à moins de 4 millions en 2021 (une valeur en dessous de celle des exportations de 1996).

Pour voir comment l’exclusion du Burkina Faso de l’AGOA affectera les flux du commerce burkinabè vers les Etats-Unis, une compréhension de la part des exportations bénéficiant du régime préférentiel de l’AGOA est nécessaire. Comme expliqué, tous les produits ne sont pas éligibles au programme. Pour mieux tirer avantage de l’AGOA, il faudrait donc exporter plus de produits éligibles au programme. Malheureusement, le panier des exportations du Burkina Faso contient très peu de produits éligibles à l’AGOA : un panier de seulement 15 à 20 de produits sur les 6800 de la liste de produits éligibles à l’AGOA. Cette insuffisance structurelle transparait quand on sépare les exportations de produits non-éligibles à l’AGOA et celles des produits éligibles à l’AGOA, comme le montre la figure 2 ci-dessous. Les données confirment bien que les recettes d’exportation burkinabè en provenance des Etats-Unis sont essentiellement issues de produits hors de la liste des produits éligibles à l’AGOA. Les données marquent néanmoins une exception sur les 3 dernières années (2019-2021), comme on peut la voir sur la figure 2, durant lesquelles la valeur des exportations de produits éligibles à l’AGOA a considérablement augmenté.

Attention, toutefois, à ne pas comptabiliser toutes les exportations de produits éligibles à l’AGOA comme ayant effectivement été sous le régime AGOA. En pratique, il existe des normes techniques telles que des règles d’origine à prouver avant de pouvoir exporter un produit, bien que listé comme produit éligible, sous le régime AGOA. Malheureusement, le Burkina Faso, comme plusieurs pays Africains, ne parviennent pas parfois à remplir l’ensemble des exigences techniques de l’AGOA, et se trouvent obliger d’exporter leurs produits hors le régime AGOA (c’est-à-dire, en supportant les droits de douanes). Une analyse détaillée des données par produit montre que le Burkina Faso n’exporte en réalité que 3 ou 2 types de produit sous le programme AGOA, exceptés en 2014 et 2015 où le pays a exporté 5 et 4 produits (respectivement). En 2020 et 2021, il n’y avait qu’un seul produit effectivement exporté sous AGOA par le Burkina Faso.

Ce constat se reflète à la figure 3 ci-dessous qui établit la proportion effective des exportations de produits, nominalement listés éligibles à l’AGOA, mais exportés hors AGOA par le Burkina Faso à cause des exigences techniques de conformité mises en place. En croisant les figures 2 et 3, il ressort que les 1,6 millions de dollars US de recettes issues des exportations de produits éligibles à l’AGOA ont presque été entièrement réalisés hors du régime AGOA. La contribution comptable de l’AGOA aux recettes d’exportation burkinabè est toute somme faible. La suspension du Burkina Faso de l’AGOA devrait donc avoir un effet relativement faible sur les recettes d’exportation du pays vers les Etats-Unis.

La suspension ne signifie pas que le Burkina Faso ne peut plus exporter vers les Etats-Unis. C’est simplement que les exportateurs burkinabè ne peuvent plus bénéficier de la préférence (sans douanes, ni quota) conférée par l’AGOA sur le marché américain. Comme nous l’avons eu, pour des raisons techniques ou par manque de structures productives suffisantes, le Burkina Faso n’en bénéficie que modestement des avantages de l’AGOA depuis son éligibilité en octobre 2004. Avec la suspension, les produits éligibles à l’AGOA en provenant du Burkina Faso seront désormais soumis aux droits de douane ; ce qui est déjà de facto le cas pour la plupart des exportations.

En somme, dans le cas du Burkina Faso, la suspension de l’AGOA n’aurait simplement qu’un effet dit « psychologique » sur les exportateurs burkinabè. En d’autres mots, certains opérateurs pourraient « faussement » anticiper la fermeture du marché américain et réduire leurs exportations vers ce marché. Pour réduire cet effet, les Chambres de commerce du Burkina et le ministère du commerce, ainsi que l’ensemble des organismes de promotion du commerce du pays, doivent impérativement rassurer les opérateurs du pays avant que la psychose de type « on ne peut plus exporter aux Etats-Unis » se repende et mine de l’économie exportatrice.

Zakaria Sorgho, enseignant-chercheur à l’Université Laval

Lefaso.net